Новая страница 1

Государственное образовательное учреждение высшего ирофессионального образования

Московский университет Мииистерства внутренних дел Росснйской Федерации

На правах рукописи

МОСКОВЧЕНКО Юлия Сергеевна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИИ

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право;

информационное право

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ................................................................................................... 3

ГЛАВА 1. Понятие и модель механизма административно-правовой охраны нолитических ирав граждаи России.

§1. Понятие, система и виды политических прав граждан
России.......................................................................................................... 14

§2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой
охраны политических прав граждан России............................................... 39

ГЛАВА 2. Характеристика механизма административно-правовой охраны нолитических нрав граждан России.

§1. Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административно-
правовой охраны политических прав граждан России................................ 52

§2. Характеристика норм об административной ответственности за
нарушение политических прав граждан России........................................... 87

§3. Административно-правовые отношения и акты применения норм
административного права как элементы механизма административно-
правовой охраны политических прав граждан России.............................. 123

ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................... 152

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ....................................................................... 158

Введение.

Актуальность темы исследовання. Права и свободы граждан, в том числе и политические права, механизм их реализации гражданами вызывают постоянный интерес как со стороны исследователей-правоведов, так и со стороны практических работников и широкой общественности.

Политические права обеспечивают возможность для каждого гражданина участвовать в жизни своего государства. По в то же время следует отметить недостаточное их гарантирование со стороны властных структур. Кроме того, часто на пути реализации политических прав гражданами России создаются необоснованные барьеры. Все вышесказанное не позволяет говорить о данной группе прав как о полноценной правовой категории.

Следует также отметить, что и сами граждане очень часто не верят в возможность воздействовать на органы государственной власти с помощью своих политических прав. Кроме того, среди факторов, влияющих на реализацию данной группы правомочий, можно также назвать резкое расслоение населения по доходам, рост противоправных посягательств на жизнь и здоровье граждан, их социальные, политические и личные права. Все вышеперечисленное обусловливает актуальность проблемы охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.

Актуальность и значимость административно-правовой охраны политических прав граждан России объясняется также взаимообусловленностью действия социально-экономических и государственно-правовых факторов, неоднозначно влияющих на возможность реальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, что свидетельствует о целесообразности исследования данной проблемы путем концентрации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.

Проблема реализации политических прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, а также вопросы, касающиеся механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, имеют важнейшее значение, и для реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина необходимо применение комплексного подхода путем использования всех возможных способов и методов решения данных вопросов, в том числе и правовых средств других отраслей научного знания (уголовно-правовых, гражданско-правовых и др.).

Поэтому перед наукой административного права стоят задачи изучения, всего комплекса вопросов, касаюшихся механизма охраны политических прав фаждан России административно-правовыми средствами, критического осмысления сложившихся в Российской Федерации реалий в данной сфере правоотношений.

Степень научной разработанности темы.

Теоретическую основу общеправового регулирования основных прав и свобод граждан составляют актуальные труды С.С. Алексеева, Д.П. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, В.Д. Воеводина, И.А. Галагана, С.Ф. Кечекьяна, И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.М. Манохина, Н.П. Мышляева, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, В.И. Русинова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, Е.Н. Хазова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и многих других российских ученых.

В научных трудах В.О. Бежанова, В.В. Игнатенко, Э.В. Маркиной, 0,А. Плешковой, Н.Ф. Поповой, И.В. Ростовщикова, П.П. Сергуна поднимаются вопросы гарантирования и государственной защиты конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. Кроме того, в работах Р.Г. Вагизова, А.А. Вешнякова, А.В. Гайфуллина, O.K. Застрожной, А.А. Златопольского, В.А. Коннова, А.В. Лебедева,

М.С, Матейковича, С.А, Сойникова, Р.В. Третьякова, Н.Ю. Хаманевой и других юристов ставились и решались вопросы охраны политических прав граждан, участия граждан в управлении делами государства и ограничения политических прав и свобод человека и гражданина.

Изучение политических правомочий граждан традиционно составляет предмет регулирования конституционного права. Отдельные теоретические аспекты данной правовой категории рассматривались в рамках конституционно-правовых исследований. Однако комплексного исследования особенностей охраны политических прав фаждан России с позиций науки административного права на данном этапе развития научного знания в полном объеме не проводилось.

В рамках современного административного права не получили своего научного обоснования такие важные вопросы, как понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, а также основные характеристики механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России и другие понятийные характеристики этой разновидности прав граждан как объекта административно-правового регулирования.

Вышеназванные теоретико-прикладные вопросы предопределили выбор темы диссертационного исследования и сориентировали на научный анализ социально-правовых закономерностей развития административного законодательства в области охраны политических прав граждан России и выработку на этой основе предложений по его совершенствованию и повышению эффективности практики его реализации.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, складывающихся по поводу охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.

Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты административно-правовой охраны политических прав граждан России; позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их

политических прав, также нормы об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России и практика их применения; механизм административно-правовой охраны политических прав граждан России.

Цель исследования заключается в теоретико-прикладном изучении проблемы административно-правовой охраны политических прав граждан России и научном обосновании предложений по совершенствованию норм административного законодательства в данной области правоотношений.

Задачами диссертационного исследования являются:

- определение системы и основных характеристик политических прав
граждан России;

- рассмотрение модели механизма административно-правовой охраны
политических прав граждан России;

- рассмотрение позитивно-правовых норм как одного из элементов
механизма административно-правовой охраны политических прав граждан
России;

- выявление основных характеристик норм об административной
ответственности за нарушение политических прав граждан России;

- рассмотрение административно-правовых отношений и актов
применения норм административного права как элементов механизма
административно-правовой охраны политических прав фаждан России;

- разработка предложений по совершенствованию административного
законодательства в сфере охраны политических прав граждан.

Методология и методы диссертационного исследования.

Методологическая основа исследования включает в себя комплекс обшенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и др.) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и др.) методов познания.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретической основой исследования являются научные труды по проблемам теории конституционного, административного, гражданского права, рассматривающие вопросы охраны прав граждан, гарантирования их государством, участия граждан в управлении делами государства, ограничения прав фаждан и др.

Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики применения норм об административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права, а также данные, характеризующие институт обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов во внесудебном порядке и его роль в процессе охраны политических прав граждан России. Так, соискателем рассматривались статистические данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях, допущенных в ходе федеральных выборов 2002 года, а также статистические данные Управления финансового контроля Аппарата ЦИК России, охватывающие период подготовки и проведения федеральных выборов 2003-2004 годов. Была исследована статистика Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающая сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году. Соискателем были рассмотрены признанные обоснованными 421 письмо, поступившие в 2004 году от граждан в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, в работе использовались статистические данные о тематике

письменных и устных обращений граждан, поступивщих на рассмотрение в Аппарат Правительства Российской Федерации в 2005 году.

Научная новизна диссертацнонного нсследовання состоит в комплексном рассмотрении механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.

Соискателем раскрывается содержание института политических прав граждан, предлагается собственная классификация политических прав граждан по различным основаниям, предлагается модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, включающая в себя: нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; административно-правовые отношения, возникающие по поводу осуществления гражданами их политических прав; акты применения норм административного права; объект охраны - политические права граждан России.

Разрабатывается понятийный аппарат для данной правовой категории. Так, предлагаются следующие определения: «политические права граждан», «механизм административно-правовой охраны прав граждан», «административно-правовая охрана политических прав граждан России», «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России». На основе исследования характеристик субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России была предпринята попытка классификации данных субъектов.

Помимо этого значительное внимание уделено вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности за посягательства на данную группу прав. Так, было предложено внести изменения в действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях, и сформулированы соответствующие статьи Кодекса.

Результаты и выводы данного исследования направлены на развитие теории административного права, на совершенствование административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Основные ноложения, выноснмые на защиту:

1) Разработанное автором определение такой категории как
«политические права гражданина», имеющее важное научно-
методологическое значение для исследования выбранной проблемы.

Политические права гражданина - это гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, а также информационные права и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, право граждан на объединение и, кроме того, возможность обжалования действий (бездействия) и рещений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке.

2)     Предложенная автором классификация политических прав граждан
по следующим шести критериям: по возможности реализации; по виду
органов    государства,    обеспечивающих    реализацию     гражданами     их
политических   прав;   по способам административно-правовой охраны;   по
времени реализации; по адресатам; по форме реализации,

3)           Определение «механизм административно-правовой охраны прав
граждан» - это система административно-правовых средств, применяемых в
целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а
также в целях привлечения к административной ответственности виновных
физических    и    юридических    лиц    за    совершение    административного
правонарушения,   посягающего   на политические   права   граждан,   и   для
восстановления нарущенного права,

4) Предложенное определение «административно-правовая охрана
политических прав граждан России»,

Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой:

а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению
физических и юридических лиц к административной ответственности за
совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан
России;

б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в
административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления,
должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан;

в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов,
направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых
средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.

Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.

5)    Предложенная    модель    механизма    административно-правовой
охраны   политических прав   граждан   России,   состоящая   из   следующих
элементов:   норм   административного   права,   гарантирующих   гражданам
осуществление     их     политических     прав;     административно-правовых
отношений, складывающихся по   поводу осуществления   гражданами   их
политических   прав;   актов   применения   норм   административного   права,
принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта
охраны — политических прав граждан России.

6) Определение «источники административного права, регулирующие
охрану политических прав граждан России» - это действующие нормативно-
правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических

прав, а также регламентирующие норядок привлечения к административной ответственности за нравонарущения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и рещений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.

7) Вывод о необходимости внесения изменений в КоАП РФ с целыо устранения имеющихся недостатков в формулировании составов административных правонарущений, посягающих на политические права граждан России и совершенствования реализации административной ответственности за посягательства на данный вид прав граждан:

а) предложена новая редакция статьи 5.46 КоАП РФ:

«Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума

1.     Подделка     подписей     избирателей,     участников     референдума,
собираемых   в   поддержку   выдвижения   кандидата,   списка   кандидатов,
инициативы   проведения   референдума,   если   эти   действия   не   содержат
уголовно наказуемого деяния, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

2. Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов)
лицом, осуществляющим сбор' подписей избирателей либо уполномоченным
лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -

влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда».

б) предложено дополнить главу 19 действующего Кодекса статьей
следующего содержания:

«Нарушение порядка и сроков рассмотрения лсалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан

Нарушение должностным лицом установленных законодательством порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан или сокрытие информации о принятом решении по такой жалобе -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».

8) Классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам политических прав; по способу охраны политических прав граждан.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертациониого исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, развивают теоретические основы института административно-правовой охраны политических прав граждан России.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти различного уровня, правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции при рассмотрении дел о нарушении прав граждан рассматриваемой категории, при преподавании курса административного права в образовательных учреждениях профессионального образования юридического профиля.

Анробация результатов диссертационного исследования.

Основные результаты диссертации были опубликованы в пяти научных статьях и тезисах автора. Соискатель принимал участие в семинарах, научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в Московском университете МВД России, Всероссийском научно-исследовательском

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И МОДЕЛЬ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-НРАВОВОЙ ОХРАНЫ НОЛИТИЧЕСКИХ НРАВ ГРАЖДАН РОССИИ.

§ 1. Нонятие, система и виды политических ирав граиедаи России.

Конституция Российской Федерации, являясь нормативно-правовым актом высшей юридической силы, содержит основополагающие принципы демократии, необходимым условием которых является нормативное закрепление прав и свобод граждан. В Российской Федерации провозглашен приоритет прав личности. В соответствии со ст. 2 Конституции - человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства'. На смену традиционному приоритету общественных, государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина^{^}. В ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года было высказано положение о необходимости построения такого общества, в котором будут обеспечены права и свободы человека и гражданина: «...обеспечение прав и свобод человека является критически важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни России». Далее в Послании подчеркивается важность гарантирования государством группы политических правомочий: «Право быть избранным или назначенным на государственные должности, как и возможность получать публичные услуги, публичную информацию должны быть доступны в равной степени всем гражданам страны»''.

¹ Конституция Российской Федерации. - М., 2004, с. 3.

² Административное нраво: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Понова. - М., 2002,
с. 9.

Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 анреля 2005 г. //

«Российская газета». - 2005. - 26 анреля

В настоящий период, когда Российская Федерация переживает процесс укрепления вертикали власти и связанное с ним становление новых общественных и государственных институтов, особенно остро встают вопросы реализации именно политических свобод"*.

Сочетание интересов личности, общества и государства возможно только на основе законности, справедливости. Оно обеспечивается конституционным закреплением прав и свобод человека и гражданина. Права человека гарантируют каждому свободу в выборе жизненного пути в соответствии с собственными потребностями, индивидуальными воззрениями, личными интересами. Следует отметить, что в Российской Федерации происходит постепенное становление основ демократии и свидетельством тому является воплощение в нормативных актах государственных органов прав человека в правах и свободах гражданина России, их гарантирование государством.

Рассмотрение любого правового понятия, в том числе и такого понятия, как «права человека», невозможно без его философского осмысления.

Общепринято, что любая теория является составной частью теории познания, в том числе и прикладные исследования, например, в сфере правового положения личности, предполагают определение их места в общефилософской концепции. «Философия современного научного познания направлена на преодоление узкой специализации в исследовании социальных и научно-технических проблем и предполагает комплексность, всесторонность и полноту выявления всех аспектов той или иной частной дисциплины и более того - ее философско-полидисциплинарное осмысление»^{^} Если говорить о такой философской категории, как права человека, то следует отметить, что данная категория достаточно объемна и

⁴ Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству: Монография. - М., 2003, с. 4. ' Маркина Э.В. Экологические права граждан в условиях современной России и механизм их реализации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002, с. 22.

включает в себя личные, политические, социальные права, а также земельные, экологические и др. Поэтому исследование данной философской категории предполагает интеграцию как гуманитарных, так и естественных наук, изучение их влияния на человеческую жизнедеятельность. В данном случае можно сделать вывод о том, что результатом философского осмысления понятия «права человека» являются различные мировоззренческие установки и система морально-нравственных ценностей, присущих любой отрасли научного знания. Они обусловливают сущность и содержание социально-правового положения индивида.

Прежде чем переходить к рассмотрению положения политических прав граждан в структуре социально-правовых ценностей, необходимо определить основные понятия, составляющие сущность данной правовой категории.

Прежде всего следует рассмотреть такое понятие, как «права человека». Так, например, К.Б. Толкачев предлагает определение понятия «права человека», согласно которому ими являются требования личности, обусловленные уровнем развития общественных отношений и направленные на пользование определенными благами, необходимыми для обеспечения социальных, а также природных свойств индивида^{^}.

Е.Н. Хазов дает определение понятия прав и свобод человека, уделяя внимание свойствам данной правовой категории. «Под правами и свободами человека следует понимать естественные, неотчуждаемые, соблюдаемые, охраняемые и защищаемые государством и мировым сообществом его возможности свободно, осознанно и ответственно избирать вид и меру своего поведения»^{^}. В данном случае автор подчеркивает необходимость государственной охраны и защиты прав и свобод человека, их естественный характер.

⁶ Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации личных
конституционных нрав и свобод человека и гражданина. Автореф. дисс. ...д-ра юрид.
наук.-С.-П., 1998, с. 23-24.

⁷ Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных нрав, свобод и обязанностей человека и
гражданина в России. Дисс. ... канд. юрид. наук. - С.-П., 1997, с. 16.

Приведенная формулировка определяет, какими свойствами обладает такое правовое понятие, как «права человека». Однако для целей нашего исследования необходимо рассмотреть как понятие прав человека, так и понятие прав гражданина.

«Человек - это природное, биосоциальное, т.е. одновременно и биологическое и социальное, существо с определенной конституцией (строение тела), наделенное разумом и речью»^{^}. Приведенное положение предполагает рассмотрение личности только с биологических позиций, независимо от принадлежности к гражданству какого-либо государства. Права человека обеспечивают независимость личности от государства, невмешательство государства в ее жизнь, предоставляют возможности для самостоятельной деятельности, руководствуясь только собственными интересами. Государство защищает интересы человека от любого вмешательства.

Совокупность таких прав называют естественным правом, а сами права - основными. К ним относятся: право на жизнь, на свободу, на личную неприкосновенность, на собственность, на нормальные условия человеческого существования и др. Как справедливо отмечает Л.Д. Воеводин, основными данные права и свободы являются, в первую очередь, потому, что они опосредуют наиболее существенные коренные отношения между государством и его гражданами в связи с их местом в важнейших областях жизни и деятельности^{^}. Они принадлежат каждому человеку от рождения, являются неотчуждаемыми и признаются необходимым условием жизнедеятельности. «Таким образом, в гражданском обществе на основе прав человека создаются условия для самоопределения, самореализации личности.

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002, с. 106.

⁹ Воеводин Л.Д. Конституционные нрава и обязанности советских граждан. Монография. М., 1972, с. 44.

обеспечения ее автономии и независимости от любого незаконного вмешательства»'^°.

Юридический энциклопедический словарь дает такое определение понятия «субъективное право» - это «обеспеченная законом мера возможного поведения гражданина или организации, направленного на достижение целей, связанных с удовлетворением их интересов»". Данное определение предполагает, что субъекту права предоставлены определенные рамки поведения, направленные на достижение поставленных целей, а субъект уже сам решает, каким образом ему следует поступить, какие действия совершить. Ц.А. Ямпольская дает сходную трактовку этому понятию. «Субъективное право - это принадлежащее субъекту - наличное, существующее право, к реализации которого, в соответствии с условиями, указанными в правовых актах, можно приступить немедленно или которое уже находится в состоянии реализации»'^{^}. В данном случае, автор акцентирует внимание на временных границах правоотношения. Субъект может приступить к осуществлению субъективного права сразу после того, как у него возникло правомочие, либо не приступать. Кроме того, по мнению Ц.А. Ямпольской, возможно осуществление субъективного права и до момента его правовой регламентации.

Н.И. Матузов в 1966 году предложил свое определение субъективного права. Под субъективными правами, по его мнению, понимаются права, принадлежащие различным лицам и организациям (субъектам права). Далее автор отмечает, что круг носителей этих прав, а также объем самих прав определяется законом'"'. В данном определении Н.И. Матузов обращает внимание на необходимость законодательного закрепления как круга носителей прав, так и объема правомочий.

¹⁰ Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева, -
М., 2003, С.97.

¹¹ Юридический энциклопедический словарь. М., 1984, с. 358.

¹² Ямнольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Дисс. ... д-ра юрид.
наук.-М., 1957, Т. 2, с. 586.

¹³ Матузов Н.И. Субъективные нрава граждан СССР. Монография. Саратов, 1966, с. 25.

Права гражданина предполагают, что государство активно содействует ему в реализации принадлежащих правомочий. Кроме того, и гражданин принимает активное участие в жизни своей страны. Осуществляя свои права, он воздействует на государственный аппарат, например посредством осуществления своего избирательного права. К данной группе прав, как правило, относятся политические права: право участвовать в публичных мероприятиях; право избирать и быть избранным; право на обращение; право равного доступа к государствегнюй службе и др.

Рассматривая понятие «права человека», необходимо упомянуть, что данная правовая категория - это лишь один из элементов административно-правового статуса личности. Другие элементы - обязанности, гарантии, а также механизм реализации - играют не менее важную роль в вопросах охраны политических прав граждан. Ю.А. Тихомиров, предлагая определение административно-правового статуса гражданина России, справедливо отмечает, что им являются установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность фажданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение его публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов''*. Каждый гражданин имеет обязанности как по отношению к государству, так и по отнощению к другим членам общества. И государство своими правовыми предписаниями гарантирует выполнение каждым членом общества его обязанностей в установленном порядке. Данные правовые предписания и выступают соответствующими гарантиями выполнения обязанностей для всех граждан. Вопросы гарантий политических прав граждан в сфере исполнительной власти далее будут рассмотрены нами более подробно.

В правовом государстве законы, права и свободы человека и гражданина должны отвечать самым высоким правовым принципам.

¹⁴ Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998, с. 345-346.

основанным на справедливости, которая состоит в признании прав и свобод личности как высшей ценности '^{^}.

Нормы Конституции Российской Федерации в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина основываются на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации. Данные принципы и нормы формируют международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина. Являясь составной частью правовой системы Российской Федерации, они закрепляют основные положения, определяющие правовой статус человека и гражданина, определяют перечень принадлежащих ему прав и свобод.

Одним из основных источников права в данной области является Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 года'^{^}. Большинство стран при разработке своих конституций, нормативных актов, затрагивающих права человека, берут за основу Всеобщую декларацию.

Положения Всеобщей декларации и других нормативно-правовых актов нашли свое отражение в законодательстве Российской Федерации и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации.

Конституция содержит в себе главные, принципиальные структурные компоненты, которые определяют правовой статус личности в России. Данные нормы действуют непосредственно. Глава 2, представляющая собой перечень прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, является ядром всей Конституции. Положения, содержащиеся в ней, заложили основу для создания правового государства, гарантирующего соблюдение прав человека'^{^}.

¹⁵ См. Вагизов Р.Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных
стандартов и норм в сфере гражданских и политических прав человека (Российская
Федерация и Республика Татарстан). Дисс. ... канд. юрид. наук. - Казань, 1998, с. 80.

¹⁶ Всеобщая Декларация нрав человека // Международное публичное право: Сб.
документов. М., 1996, т. 1, с. 460-464.

¹⁷ См. Попова Н.Ф. К вопросу о защите прав человека // Юриспруденция, 2003, № 3. М.,
РГГУ.; Попова Н.Ф. Права человека. Учебно-методический комплекс. М., МГУС, 2002.

Глава 2 Конституции содержит в себе перечень прав человека и гражданина, который по содержанию, то есть в соответствии со сферами жизнедеятельности человека и гражданина, можно условно разделить на четыре группы:

- личные права;

- политические права;

- социально-экономические права;

- культурные права.

Первая группа прав - личные права, принадлежат каждому человеку от рождения. Данная группа прав характеризуется тем, что принадлежит каждому, независимо от того, является ли человек гражданином Российской Федерации, либо это иностранный гражданин, либо лицо без гражданства. Эти права неотчуждаемы, то есть государство ни при каких обстоятельствах не может лишить человека любого права из приведенного перечня.

Вторая группа прав - политические права. Их особенностью является то, что отдельные правомочия данной группы принадлежат только гражданам Российской Федерации. Они обеспечивают возможность принять непосредственное участие в политической жизни государства. Другой особенностью политических прав является то, что осуществляются они в полном объеме только по достижении гражданином возраста 18 лет.

Конституцией Российской Федерации политические права установлены в статьях 29-33. К ним относятся: свобода мысли и слова; право граждан на информацию; свобода массовой информации; право граждан на объединение; право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; избирательные права граждан; право граждан на участие в референдуме; право на равный доступ к государственной службе; право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления.

Вышеперечисленные политические права порождают иные, или производные права, которые отнюдь не являются второстепенными. Они

детализированы и указаны в законодательстве Российской Федерации, а именно в отдельных законодательных актах, посвященных рассмотрению конкретного правомочия, указанного в Конституции РФ. В качестве примера можно привести Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ , «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ¹⁹ и др.

Третья группа прав - это социально-экономические права, которые обеспечивают необходимые условия жизни индивида, защищают его в сфере быта, труда и отдыха. Данные права, так же как и группа личных прав, принадлежит каждому человеку, независимо от принадлежности к гражданству России. Исключением является только право частной собственности на землю. В Конституции прямо указывается, что это право принадлежит только гражданам России и их объединениям.

Четвертая группа прав - культурные права, которые принадлежат каждому человеку, независимо от гражданства. Они способствуют духовному развитию индивида, дают возможность участвовать в культурной жизни общества.

Помимо деления прав в соответствии со сферами жизнедеятельности человека и гражданина, многие авторы предлагают другие критерии классификации.

Так, Л.Д. Воеводин в своей фундаментальной работе «Конституционные права и обязанности советских граждан» выделяет следующие группы классификации прав и обязанностей личности²⁰:

1) права и обязанности советского гражданина как труженика, т.е. его права и обязанности в сфере социально-экономической и культурной жизни;

¹⁸ СЗ РФ, 2002 г., N 24, ст. 2253.

¹⁹ СЗ РФ, 2004, № 25, ст. 2485.

²⁰ Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. Монография.
М, 1972, с. 249-250.

2) права и обязанности советского гражданина как общественно-
политического деятеля, т.е. его права и обязанности в государственной и
общественно-политической жизни;

3) права и обязанности советского гражданина как личности, т.е. его
права и обязанности в сфере индивидуальной жизни.

Данная классификация отражает особенности гарантирования советским государством прав и свобод его граждан. Так личные права и свободы в данной классификации занимают последнее место, и это не случайно. В тоталитарном государстве, каким являлся СССР, гарантирование данной группы прав не являлось приоритетным направлением в политической деятельности. Однако в настоящее время ситуация изменилась, и теперь гражданские или личные права и свободы занимают первое место в конституционном перечне прав и свобод, гарантированных российским государством.

В свою очередь, А.П. Алехин выделяет две группы прав и обязанностей граждан^{^}':

статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны. Данные права имеют универсальное значение, они не увязываются с какими-либо конкретными сферами жизни. Таких прав немного, но с точки зрения своего содержания они стоят особняком и не могут быть объединены в группы с другими правами. Например, право на жизнь, право на пользование родным языком, запрет на высылку гражданина Российской Федерации за ее пределы или выдачу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.;

- адекватные тем сферам, в которых они могут реализоваться. Они делятся на: личные (личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни); социально-экономические (право частной собственности, право на не запрещенную законом предпринимательскую деятельность); социальные

¹ Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного нрава. Учебник. - М., 1994, с. 86.

(право на социальное обеспечение, на образование, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, художественного творчества, на участие в культурной жизни и др.); политические права и свободы (право на свободу слова, право проводить собрания, митинги и т.д.).

Д.Н. Бахрах предлагает другой вариант классификации прав и свобод^{^^}. По его мнению, одним из оснований классификации прав человека является механизм их реализации. С этой точки зрения выделяются права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным правам относятся такие права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения среднего общего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление деятельности.

По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения Д.Н. Бахрах различает общие и специальные права. Специальные права, по мнению автора, чаще всего представляют собой льготы и предоставляются по социально-демофафическим признакам (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и др.) и признакам общественно-полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим. Героям России, государственным служащим и др.).

Группа политических прав и свобод является одной из важнейших сфер правопритязаний человека, и любая классификация прав человека всегда содержит в себе данную группу правомочий.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.. 2002. с. 67-68.

Современной российской наукой активно исследуются различные аспекты обеспечения и охраны политических прав граждан, особенности ограничения политических прав отдельных категорий граждан^{^^}.

Нам представляется, что важнейшим моментом для данного вида прав граждан является характер взаимоотношений между человеком и государством, их содержание,

Сушность данной группы правомочий определяется двумя моментами: первый момент предусматривает право каждого гражданина «на участие», то есть возможность своими действиями влиять на политическую деятельность своего государства, на формирование его органов и принятие каких-либо решений; второй момент включает в себя свободу каждого действовать по своему собственному усмотрению, находясь под зашитой государства, его уполномоченных органов.

Реализация прав и свобод граждан, относимых юридической наукой к разряду политических, приобретает особую актуальность на современном этапе развития демократических институтов общества в Российской Федерации. Так, согласно опросу, проведенному Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в ходе которого россияне давали оценки 2003 году, на вопрос «Какие события прошедшего года в стране и в мире в наибольшей степени привлекли Ваше внимание?» 22 процента опрошенных таким событием назвали выборы в Государственную Думу Российской Федерации. По популярности данный ответ занял третье место.^{^}"^ Это говорит о политической активности граждан Российской Федерации, об

²³ См. напр.: Златопольский А.А. Политические права и свободы граждан и механизм их
реализации в Российской Федерации. Дисс. ... капд. юрид. паук. - М., 1993.; Лебедев А.В.
Политические права и свободы граждан Российской Федерации. Конституционно-
правовое исследование. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003.; Коннов В.А.
Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и
российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ). Дисс. ... канд. юрид.
наук.-М., 2001.

²⁴ Кузьмин В. Что одному русскому хорошо, другому - смерть. // «Российская газета». -
2003.-31 декабря.- с. 3

их участии в жизни нашей страны. В связи с этим можно сделать вывод о том, что граждане России активно реализуют свои политические права.

В связи с вышеизложенным считаем необходимым для целей нашего исследования более подробно остановиться на характеристике института политических прав граждан.

Термин «политика» происходит от греческого слова «polis», что в переводе означает государство. На данный момент нет однозначного определения данного понятия. Российский энциклопедический словарь представляет политику в виде «сферы деятельности, связанной с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства»^{^^}. В то же время составители Политологического словаря уделяют особое внимание тому, что деятельность государства в политической сфере направлена на «достижение, удержание, укрепление и реализацию власти»²⁶. То есть в данном случае внимание акцентируется на властной основе деятельности государства в политической сфере.

Считаем необходимым определить понятие политических прав гражданина.

Определение политических прав граждан было предложено В.И. Зубрицким, по мнению которого, ими являются материально обусловленные, юридически закрепленные и гарантированные возможности граждан обладать и пользоваться политическими благами²⁷.

Представляется, что приведенное определение не совсем точно характеризует юридическое содержание рассматриваемой правовой дефиниции. По нашему мнению, политическими правами гражданина являются гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс

избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной слуэ/сбе, а также информационные права и право гралсдан участвовать в публичных .мероприятиях, право граж:дан на объединение и, кроме того, возможность обж;алования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке

Различные авторы в своих исследованиях выделяют определенный набор правомочий, которые реализуются в сфере политики и, соответственно, являются политическими правами граждан. Для целей нашего исследования считаем необходимым более подробно рассмотреть права данной группы.

Традиционно к группе политических прав относят правомочие, реализуемое во взаимодействии с управленческими структурами, а именно, право участвовать в управлении делами государства.

Еще Н.В. Витрук в 1985 году отмечал, что данное право является обобщающим, стержневым, емким по содержанию и реально обеснечивает гражданину право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и рещений общегосударственного и местного значения²⁸.

Данное право осуществляется посредством реализации целой группы избирательных правомочий: право избирать (включает в себя волеизъявление на выборах и на референдуме); право каждого гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право избирателя отозвать избранное лицо, не оправдавшее доверия; а также посредством реализации права на равный доступ к государственной службе. В результате осуществления вышеперечисленного гражданин либо становится непосредственным субъектом управленческой деятельности,

См. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. Монография. М., 1985, с. 18.

либо принимает активное участие в управленческой деятельности государственных органов.

Рассматривая данное правомочие, представляется бесспорным, что входящая в него группа избирательных прав является наиболее объемной и регулирует важнейшую сферу общественных отношений. Как справедливо отмечает О.А. Плешкова, это связано с тем, что именно посредством выборов гражданин получает возможность в наибольшей степени ошутить

принадлежность к своему государству^^ .

Избирательные права представляют собой возможность самым непосредственным образом принимать участие в управлении делами государства и решении вопросов местного значения. Данные возможности доступны для каждого дееспособного гражданина России. Данные правомочия являются одним из основных элементов, составляющих конституционно-правовой статус личности.

Особое значение в вопросе обеспечения избирательных прав граждан отводится деятельности органов внутренних дел. Так, коллегия Министерства внутренних дел Российской Федерации в своем решении от 24 декабря 2002 года № 5 км/1 отмечает, что деятельность органов внутренних дел Российской Федерации по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, предупреждению, пресечению и профилактике преступлений и административных правонарушений в период подготовки и проведения выборов приобретает особую актуальность на современном этапе развития демократических институтов общества в Российской Федерации^{^^}.

Помимо совокупности избирательных правомочий. Конституция содержит также положения, гарантирующие гражданам Российской Федерации равный доступ к государственной службе. Следует отметить, что

²⁹ Плешкова О.А. Конституционно-правовые основы обеснечения избирательных нрав граждан в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002, с. 12. ³ См.: Приложение к приказу МВД России от 07 апреля 2003 года № 231 «Об объявлении решения коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации от 24 декабря 2002 года Ш 5 км/1», с. 1.

рассматриваемое правомочие является конституционным нововведением (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ). Данные положения были включены в Конституцию Российской Федерации с целью предотвращения бюрократических злоупотреблений со стороны служащих государственного аппарата. Согласно Конституции, гражданам Российской Федерации гарантируется возможность замещения государственной должности государственного служащего с исполнением обязанностей, предусмотренных федеральным законом и оплатой труда из бюджетных средств.

Другим важнейщим политическим правом гражданина является свобода слова, которое занимает особое место среди перечисления его конституционных прав. Согласно Конституции Российской Федерации понятие свободы слова включает в себя совокупность прав, обеспечивающих возможность каждому свободно выражать свое мнение по любому вопросу и запрещающих любое воздействие на это мнение с целью изменить его. К ним относятся: свобода для каждого человека выражать свое мнение, свои мысли и идеи, а также распространять их любыми возможными способами, не запрещенными законом; свобода печати и средств массовой информации, включающее в себя запрещение любой цензуры; право на свободный доступ к источникам, содержащим какую-либо информацию.

Конституция Российской Федерации провозглащает свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и право каждого гражданина в такой форме принимать участие в политической жизни государства. По мнению Ю.А. Бунеевой, данное правомочие является одной из гарантий свободы мысли, слова, выражения убеждений и мнений, а также существенным признаком демократии^{^}'.

До недавнего времени порядок проведения публичных мероприятий не был регламентирован на уровне федерального закона. Регулировали данные вопросы Указ Президента Российской Федерации «О порядке

¹ Буиеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2000, с. 127.

организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г. № 524 , Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, плош,адях и в иных открытых общественных местах города» от 24 мая 1993 г. № 765, Указ Президента Российской Федерации «О внесении изменения и дополнений во Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, плошадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г, № 765» от 20 октября 1998 г. № 1272. Вышеперечисленные нормативные акты носили временный характер, и их основной задачей было регулирование соответствующих отношений до того момента, когда будет принят закон Российской Федерации, 04 июня 2004 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла проект федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», 09 июня 2004 года данный законопроект был одобрен Советом Федерации, 19 июня 2004 года был подписан Президентом РФ и вступил в законную силу.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ определяет основные понятия, порядок проведения публичных мероприятий, правовой статус участников публичных мероприятий, их права и обязанности, а также гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия.

Право граждан на объединение в числе других политических прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, гарантирует каждому индивиду возможность участия в политической жизни своей страны. Как справедливо отмечает А, А, Алиев, посредством права на

объединение «обеспечивается самореализация личности, как в индивидуальной форме, так и через посредство коллективных начал»^{^^}. Существует также и другое название данного права - свобода союзов и ассоциаций. Оно предоставляет каждому гражданину возможность создавать любое объединение, но только в порядке, установленном законом. Общественные объединения образовываются людьми, имеющими общие интересы, в результате свободного волеизъявления для достижения общих целей. Данное правомочие граждан осуществляется, как правило, на основе принципа свободы деятельности общественных объединений и их равноправия.

К группе политических прав граждан относится также и право на обращение или имеющее другое название право петиций. Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного строительства, с другой - одной из важнейших форм и гарантий участия фаждан в управлении делами общества и государства"'"'. Граждане, направляя в государственные органы и органы местного самоуправления свои обращения, таким образом не только восстанавливают нарушенное право, но и принимают активное участие в политической жизни своей страны. Реализация этого права предполагает развитие личной инициативы и личной заинтересованности граждан при решении вопросов государственного и общественного характера"''*. Право петиций предоставляет возможность направлять обращения как индивидуального, так и коллективного характера в органы государственной власти и местного самоуправления.

³² Алиев А.А. Конституционное право на объединение в системе нрав и свобод человека и гражданина. Учеб. пособие для вузов. - М, 2000, с. 10.

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002, с. 160-161.

³⁴ Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. -М., 2003, с. 158.

Обращения граждан, являясь важным средством охраны прав человека, а также средством укрепления связи органов государственной власти и органов местного самоуправления с населением, представляют собой изложенные в письменной форме предложения, заявления, ходатайства или жалобы граждан.

Под предложением понимается обращение гражданина, направленное в орган государственной власти либо негосударственную организацию с целью улучшения работы данного органа или организации, и, кроме того, целью обращения может быть решение вопросов, возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества и государства.

Заявлением является обращение гражданина в уполномоченный орган государственной власти либо организацию по вопросам реализации правомочий, гарантированных Конституцией Российской Федерации, а также российским законодательством.

Ходатайство представляет собой обращение гражданина в соответствующий орган, изложенное в письменной форме, связанное с решением вопросов о предоставлении лицу определенных прав, свобод, а также о признании за лицом определенного статуса.

Жалоба - это обращение гражданина, направленное в уполномоченный орган государственной власти по поводу нарушения его законных прав и интересов, целью которого является устранение нарушений, восстановление нарушенного права, а также наказание виновных лиц. По результатам рассмотрения жалобы должностные лица органов государственной власти, допустившие нарушение конкретного правомочия в форме действия или бездействия, обязаны принять законные и обоснованные решения, устраняюшие нарушение данного права.

Все вышеперечисленные виды обращений граждан могут быть как индивидуальными, так и коллективными, например, обращения граждан, принятые на собраниях, митингах и подписанные организаторами данных публичных мероприятий.

Граждане Российской Федерации вправе обжаловать любые решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц, а также официальную информацию, послужившую основанием для этих решений и действий, в вышестоящие в порядке подчиненности органы или в суд^{^^}

Рассмотрев основные правомочия граждан в политической сфере государства, нам представляется необходимым рассмотреть вопрос о классификации рассматриваемой группы прав. Многие авторы в своих исследованиях предлагают различные варианты такой классификации.

Так А.А. Златопольский предлагает условно разделить все политические права на две группы. Первая группа включает в себя избирательные права, право на референдум и право петиций. По мнению автора, данная группа прав непосредственно связана с участием граждан в организации государства. Вторая группа прав состоит из правомочий, представляющих собой неотъемлемые права граждан, целью реализации которых является активное участие индивида в жизни общества. К ним относятся: свобода слова и печати, свобода союзов и свобода собраний^{^^}.

Интересна позиция А.А. Лебедева по вопросу о разделении политических прав на индивидуальные и коллективные. Автор предлагает считать коллективными такие правомочия как право на свободные выборы; право граждан на объединение; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. Иные политические права и свободы могут быть как коллективными, так и индивидуальными, например, право на обращение, свобода мысли и слова, право на информацию"'^.

³⁵ Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред.
В.В. Лазарева. М., 2002, с. 163.

³⁶ Златопольский А.А. Политические права и свободы граждан и механизм их реализации
в Российской Федерации. Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1993, с. 56.

³⁷ Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан Российской Федерации.
Конституционно-правовое исследование. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003,
с. 26-27.

В,И. Зубрицкий предлагает за основу классификации политических прав и свобод брать особенности взаимовлияния, специфику отношений гражданина и государства. В соответствии с этим, автор выделяет в системе политических прав две группы: первая группа охватывает права граждан на участие в реализации народовластия, организацию государства (право участвовать в управлении делами государства; равный доступ к государственной службе); вторую группу образуют права и свободы, непосредственно не связанные с организацией государства, но выступающие гарантией реализации народовластия и ограничивающие государство от чрезмерного вмешательства в политическую сферу жизнедеятельности граждан (право на объединение; свобода мысли и слова; свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований)^{^^}.

Считаем возможным предложить собственную классификацию политических прав граждан по следующим критериям:

1) по возможности реализации делятся на:

абсолютные права, реализация которых зависит только от волеизъявления субъекта (свобода слова; право на обращение);

относительные права, реализация которых помимо воли субъекта зависит также и от каких-либо внешних факторов (избирательные права; право на участие в референдуме; свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований);

2) по виду органов государства, обеспечивающих реализацию
гражданами их политических прав, делятся на:

права, реализацию которых обеспечивают государственные органы, не наделенные властными полномочиями (избирательные права, реализацию которых обеспечивают избирательные комиссии);

права, реализацию которых обеспечивают органы государственной власти (например, право на обращение и др.);

^J Зубрицкий в. и. Правовая культура и ее роль в реализации политических прав и свобод граждан. Автореф. дисс. ... канд. юрид. паук. -М., 1998, с. 12-13.

права, реализацию которых обеспечивают органы местного самоуправления (например, свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований);

3) по способам административно-правовой охраны делятся на:
защищаемые в судебном порядке (рассмотрение дел об

административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан);

защищаемые во внесудебном порядке (рассмотрение жалоб граждан на действия (бездействие) и рещения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов в административном порядке);

4) по времени реализации делятся на:

права, реализуемые в определенный временной промежуток (право избирать; право на участие в референдуме);

права, реализация которых возможна в любое время (свобода слова; право на обращение и др.);

5) по адресатам делятся на:

права, адресуемые определенному кругу лиц (права членов избирательной комиссии; право граждан на равный доступ к государственной службе);

права, адресуемые всем гражданам государства (свобода мысли и слова; право на объединение и др.);

6) по форме реализации делятся на:

права, реализуемые в активной форме (право избирать; право на обращение; свобода собраний, митингов, демонстраций, ществий, пикетирований);

права, реализуемые в пассивной форме (право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления).

Рассматривая вопросы реализации гражданами своих политических правомочий, необходимо остановиться и на гарантиях этих прав в сфере исполнительной власти.

Как нравило, выделяют две большие группы гарантий прав граждан: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, социальные, идеологические условия, обеспечивающие реализацию для граждан своих возможностей в сфере политических правомочий; и специальные гарантии, которые представляют собой правовые нормы, определяющие конкретный порядок реализации гражданами прав и свобод рассматриваемой гpyппы''^.

Исходя из вышеизложенного, считаем возможным выделить гарантии политических прав граждан в сфере исполнительной власти:

1) экономические гарантии политических правомочий представляют
собой     закрепленные    в    действующем    законодательстве    механизмы,
обеспечивающие    соблюдение    установленного    порядка    материального
обеспечения         реализации     гражданами     конкретного     политического
правомочия.   Так,   например,   в   сфере   избирательных   правоотношений
экономическими гарантиями являются правовые нормы, обеспечивающие
установленный порядок финансовых взаимоотнощений зарегистрированных
кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и других
субъектов правоотношений данного вида;

2)              политическими    гарантиями правомочий рассматриваемого вида
являются      режим      демократии,      гласность.      Только      в      условиях
демократического     режима,     открытости     всех     институтов      власти,
подотчетности их гражданам, возможно предоставление гражданину полного

³⁹ См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное нраво России: Учебник. М., 2001, с. 201; Колюшнн Е.И. Конституционное (государственное) право России. Курс лекций. М., 1999, с. 94; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, нерспективы. М., 2001, с. 71; Сергейчук В.Б. Гарантии свободы выборов денутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996, с. 14-16.

спектра политических правомочий и реальное их соблюдение всеми участниками правоотношений;

3)     социальной гарантией политических прав граждан является единая
социальная   политика,   которая   осуш;ествляется   государством      в целях
построения таких отношений между обш;еством и органами государственной
власти,   при   которых возможно   реальное   обеспечение,   в том   числе   и
политических правомочий всех категорий граждан;

4) идеологической гарантией политических прав граждан является
осуществляемая государством политика, включающая в себя идеологические
мероприятия, цель которых - пропаганда абсолютной ценности прав и
свобод человека и гражданина, в том числе и правомочий рассматриваемой
группы;

5)      организационные     гарантии     политических     прав     граждан
представляют     собой     средства,     обеспечивающие     беспрепятственное
осуществление   гражданами их политических прав со стороны государства.
Так, организационной гарантией   политических прав можно признать право
граждан на обращение в уполномоченные органы в случае нарушения их
законных прав;

6) группа юридических гарантий политических прав и свобод фаждан
включает в себя систему правовых норм и принципов материального и
процессуального права, гарантирующих гражданам осуществление их
политических прав, содержащихся как в Конституции, так и в действующем
законодательстве.

Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы:

1) На основе анализа классификаций прав граждан, соотнощения

понятий «права человека» и «права гражданина», было предложено

определение «политические права гражданина».

3) Были рассмотрены политические права граждан, дана

характеристика для каждого права рассматриваемой группы. Было отмечено,

то сущность данной группы прав, во-первых, определяется тем, что

отдельные политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации; во-вторых, политические права осуществляются в полном объеме только по достижении гражданином возраста 18 лет; в-третьих, каждый гражданин имеет право участвовать в управлении делами государства, то есть оказывать влияние на политическую деятельность, формирование органов государства и принятие каких-либо решений; и, в-четвертых, государство, его уполномоченные органы обязаны обеспечить каждому гражданину свободу действовать, осуществлять свои права по своему собственному усмотрению.

4)      Была предложена классификация политических прав граждан по
следующим   критериям:   по   возможности   реализации;   по   виду   органов
государства,   обеспечивающих реализацию гражданами   их политических
прав;    по    способам    административно-правовой    охраны;    по    времени
реализации; по адресатам; по форме реализации.

5) Были выделены гарантии политических прав граждан в сфере
исполнительной власти. К ним относятся: экономические, политические,
социальные, идеологические, организационные и юридические гарантии.

§ 2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-нравовой охраны политических прав граждан России.

Изучение особенностей административно-правовой охраны политических прав граждан России предполагает рассмотрение модели механизма такой охраны.

В научной литературе уделено значительное внимание вопросам, посвященным проблеме правового механизма.

Первоначально понятие механизма правового регулирования было сформулировано С.С. Алексеевым. Автор предложил рассматривать в качестве механизма правового регулирования взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отнощения"^*^. В данном определении автор акцентирует внимание на том, что для воздействия на общественные отнощения необходимо, чтобы использовался весь арсенал юридических средств. Только в этом случае возможно достижение необходимого эффекта воздействия на общественные отношения.

В дальнейшем вопросы механизма административно-правового регулирования были рассмотрены И.И. Веремеенко, применительно к сфере охраны общественного порядка'^*'.

Ю.А. Тихомиров, говоря о регулировании, отмечает, что им является установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отнощений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий"^*^.

⁴⁰ Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. —
М., 1966, с. 30.

⁴¹ См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере
охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981.

⁴² Тихомиров Ю.А. Курс административного нрава и процесса. - М., 1998, с. 376.

По мнению Н.Ф. Поповой, под правовым регулированием принято понимать осуществление при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения'^*'^.

Ряд исследователей рассматривают понятие правового механизма применительно к реализации прав и свобод граждан. Так, Л.Д. Воеводин отмечает, что механизм реализации прав и свобод граждан - это сложный и многосторонний, как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях организм"^*"*.

К.Б. Толкачев определяет механизм реализации личных конституционных прав и свобод как совокупность факторов, выступающих необходимыми условиями перевода благ, определенных личными конституционными правами и свободами, в практику индивидуальной жизнедеятельности каждого человека"^*^.

Ю.М. Козлов, говоря о реализации как о юридическом понятии, отмечает, что под реализацией понимается практическое использование норм в соответствии с целями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений"^*^.

Конституция Российской Федерации в своих положениях по-разному определяет деятельность субъектов, направленную на реализацию прав и свобод. Так, в положениях Конституции употребляются такие термины как «гарантируется», «охраняется», «не допускается», «обеспечивается», «запрещается» и др. Эти термины и отражают основные способы и методы реализации прав граждан.

⁴³ Попова Н.Ф. Проблемы и особенности правового регулирования в области обороны: В

сборнике «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные

проблемы». - М., 2004, с. 143.

⁴ Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. - М., 1997,

С.267.

⁴⁵ Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации личных
конституционных прав и свобод человека и гражданина. Автореф. дисс. ...д-ра юрид.
наук.-С.-П., 1998, с. 31.

⁴⁶ Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2003, с. 42.

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

В контексте нашего исследования представляет интерес вопрос, что понимается под понятием «охрана» и как оно соотносится с аналогичным понятием «защита».

Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет «охрану» как действия, которые направлены на то, чтобы оберегать, относиться бережно, стеречь"^{^}^, в то время как аналогичное понятие «защита» представляет собой охрану, ограждение от посягательств, враждебных действий, опасности"^*^. Исходя из анализа данных понятий можно прийти к выводу о том, что понятие «охрана» является более широким по своему содержанию, чем понятие «защита», так как действия по защите чьих-либо прав являются одним из направлений охранной деятельности. Другим направлением охранной деятельности могут быть действия по обеспечению чьих-либо прав, не связанных с их нарушением. Данный подход к рассмотрению понятий «охрана» и «защита» в настоящий момент наиболее распространен в научной литературе⁴⁹.

Рассмотрев общетеоретические позиции относительно определения механизма правового регулирования, механизма реализации прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», считаем возможным сформулировать определение механизма административно-правовой охраны прав граждан, представляющего собой систему административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граэ/сдан, и для восстановления нарушенного права.

⁴⁷ Ожегов СИ. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1990,
с. 484.

⁴⁸ Там же, с. 228.

⁴⁹ См. напр. Бежанов В.О. Административно-правовые гарантии прав и свобод человека и
гражданина: Доклады и сообщения IV Международной НПК «Гарантии прав физических
и юридических лиц в Российской Федерации: К 10-летию Конституции Российской
Федерации». М., 2004, с. 361; Малеин Н.С. Охрана прав личности советским
законодательством. М., 1985, с. 18-19.

Таким образом, считаем, что административно-правовая охрана политических прав граэ/сдан России, в широком смысле, представляет собой:

Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.

Рассмотрев понятие административно-правовой охраны политических прав граждан России, считаем возможным перейти к рассмотрению модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.

В юридической литературе существуют различные мнения относительно того, из каких элементов состоит механизм правового регулирования.

Признается бесспорным наличие в механизме административно-правового регулирования таких элементов как нормы административного

права и административно-правовые отношения. Относительно остальных элементов существуют различные подходы. Так, по мнению И.И. Веремеенко, третьим обязательным элементом являются акты применения норм административного права^{^*}^, B.C. Четвериков говорит об актах толкования норм права как элементе механизма правового регулирования^{^}', В.И. Зубрицкий относит к элементам механизма реализации политических прав граждан, в том числе и правовую культуру^{^^}.

Нам представляется, что структура механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России включает в себя следующие элементы:

- нормы административного права, гарантирующие гражданам
осуществление их политических прав;

- административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу
осуществления гражданами их политических прав;

- акты применения норм права, принимаемые в целях охраны
политических прав граждан России;

- объект охраны - политические права граждан России.
Отмеченные элементы механизма правового регулирования получают

реальное воплощение, «приходят в движение» именно через деятельность (правотворческую, правоприменительную) соответствующих субъектов. В качестве обязательного субъекта этой деятельности выступает государство в лице его различных органов^{^}^ .

Первым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, как отмечено выше, являются нормы

⁵⁰ Веремеенко И.И. Механизм административно-нравового регулирования в сфере охраны
общественного порядка. Часть 1. Предмет и нонятие. М., 1981, с. 54.

⁵¹ Четвериков B.C. Административное право: Учебное пособие. М., 1998, с. 27.

⁵² Зубрицкий В.И. Правовая культура и ее роль в реализации политических прав и свобод
граждан. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 1998, с. 16.

⁵ Попугаев Ю.И. Сущность механизма нравового регулирования в информационной сфере: В сборнике «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы». - М., 2004, с. 195.

административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав.

Нормы административного права являются важнейшим элементом механизма административно-правового регулирования. Они являются его определяющим звеном, составляют нормативную основу административного права⁵⁴.

Традиционно, под нормой административного права понимается установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отнощений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного управления, реализация которого обеспечивается методами убеждения и принуждения^{^^}.

Как справедливо отмечает А.П. Шергин, административно-правовые нормы регулируют не только внешневластную, но и внутриорганизационную деятельность публичной администрации. Далее, исследователь отмечает, что внещневластная деятельность публичной администрации является основной и должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому, главные цели административно-правового регулирования - обеспечение реализации прав физических и юридических лиц, нормального функционирования публичной администрации. В итоге, автор делает вывод о том, что административно-правовая норма должна регулировать деятельность всех органов публичной администрации по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организаций^{^^}.

Говоря о нормах административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав, следует отметить, что данные нормы

⁵⁴ Шергин А.П. О концепции механизма административно-иравового регулирования: В сборнике «Административное и административно-нроцессуальное право. Актуальные нроблемы». - М., 2004, с. 110.

См. нанр.: Административное нраво и административная деятельность органов внутренних дел. Под ред. Л.Л. Попова. - М., 1990, с. 19; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного нрава. Учебник. - М., 1994, с. 38. ⁵⁶ Шергин А.П. Указ. раб., с. 112.

содержатся в двух больших группах источников административного права -в законах и подзаконных актах.

Первую группу источников составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Федеральное законодательство включает в себя совокупность федеральных конституционных законов и федеральных законов, содержащих нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав. Отнесение законодательства субъектов Российской Федерации к данной группе источников правомерно, так как в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации установление административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вторая группа источников включает в себя указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также содержащие положения, гарантирующие гражданам беспрепятственное осуществление их политических прав.

Говоря об актах правосудия, как источниках административного права, следует отметить, что ранее они рассматривались лишь в качестве правоприменительных актов. Однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации, судам предоставлены полномочия по осуществлению нормоконтроля. Таким образом, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и другие акты правосудия, также относятся к числу источников административного права, поскольку в своих положениях они отменяют действие правовых норм, признанных неконституционными. Так, А.Л. Бурков, определяет акт правосудия как источник административного права в качестве постановления (решения)

принятого судом при осуществлении конституционного, гражданского или административного судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее незаконным и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы административного права^{^^}.

Нормы административного права, содержащиеся в вышеперечисленных источниках, в свою очередь делятся на позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, и нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение политических прав граждан России. Нам представляется целесообразным рассматривать нормы административного права в соответствии с приведенным делением.

Вторым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России являются административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления гражданами их политических прав.

Административные правоотношения характеризуют динамику административно-правового регулирования, поскольку они переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права .

Как и любые административные правоотношения, правоотношения, возникаюшие по поводу осуществления гражданами их политических прав, включают в себя следующие элементы:

- субъекты правоотношений;

- объекты правоотношений;

- содержание правоотношений.

Субъектами административных правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами их политических прав, являются, во-первых, субъекты охраны данной группы прав граждан (органы

⁵⁷ Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права. Автореф. дисс.
...канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002, с. 13.

⁵⁸ Шергин А.П. Указ. раб., с. 116.

исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы); во-вторых, граждане и объединения граждан Российской Федерации, осуществляющие свои политические права.

Объектом данных административных правоотношений является поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях по поводу реализации и охраны политических прав граждан России.

Содержание рассматриваемых административных правоотношений включает в себя права и обязанности сторон, то есть компетенцию и обязанности субъектов охраны политических прав граждан России, а также права и обязанности граждан и их объединений либо по реализации своего политического права, либо по поводу восстановления своего нарушенного политического права.

Интересна позиция И.Ш. Килясханова относительно роли прав и обязанностей сторон в процессе регулирования отношений исполнительной (публичной) власти и граждан. По его мнению, должен быть создан такой баланс взаимно корреспондирующих прав и обязанностей сторон, который обеспечивал бы защищенность прав, свобод и законных интересов граждан на уровне требований правового гocyдapcтвa^{^^}.

Важно отметить юридические средства обеспечения прав и обязанностей сторон административно-правовых отношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических прав. Споры между сторонами рассматриваемых правоотношений разрешаются как в административном порядке, то есть посредством рассмотрения жалоб граждан на неправомерные действия (бездействие) и решения, нарушающие их права уполномоченными субъектами, так и в судебном порядке, посредством рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан. Кроме того, рассмотрение

⁵⁹ Килясхапов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1997, с. 9.

жалобы гражданина в административном порядке не препятствует его обращению в суд за защитой своих прав и интересов.

Третьим элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России являются акты применения норм административного права. Данный элемент привязывает правовые нормы к конкретному жизненному случаю.

Говоря о процессе правоприменения, следует отметить позицию М.Е. Труфанова, отмечающего, что политика правоприменения воплощает в себе основные направления стратегии и тактики государственного управления процессами властной реализации юридических норм^{^°}. Далее автор отмечает факторы, обуславливающие специфику правовой политики в области применения норм административного права:

- наличие многофункциональной, сложноорганизованной системы
потенциальных субъектов административно-правовых отношений, успешное
взаимодействие которых предполагает проведение в этой сфере единой
государственной политики;

- необходимость эффективной реализации воли законодателя, с учетом
динамики общественных отношений, актуальных задач государственного
управления, изменяющихся потребностей и интересов общества;

- интересы государства в упорядоченном развитии процесса
реализации норм административного права^{^}'.

Говоря об актах применения норм административного права, как элементе механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, следует отметить, что они подразделяются на две большие группы: акты применения норм права в позитивно-правовой сфере и акты применения норм права, связанные с нарушением политического правомочия

⁶⁰ Труфанов М.Е. Теоретические вопросы применения норм административного права. -
Монография. М., 2005, с. 91.

⁶¹ Труфанов М.Е. Указ. раб., с. 91.

гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения.

Первая группа представляет собой акты, цель которых - зафиксировать факт осуществления гражданином своего политического права. В качестве примера можно привести, например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы как результат осуществления такого политического права гражданина, как права на равный доступ к государственной службе. Данная группа актов фиксирует позитивные события, то есть события не связанные с нарушением политического правомочия гражданина.

Вторая группа актов применения норм права связана с негативными событиями, то есть в данном случае имеются в виду факты нарушения политического правомочия гражданина, и цель данных актов - обеспечить привлечение виновных лиц в совершении конкретного административного правонарушения к административной ответственности. Данная группа актов применения норм права включает в себя:

- акты по применению мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях, посягающих на политические
права граждан России;

- акты, связанные с наложением административных наказаний.
Рассматривая вопрос об актах применения норм административного

права, считаем необходимым, также упомянуть такой элемент механизма административно-правового регулирования, как акты толкования норм права. В теории права под толкованием правовых норм принято понимать уяснение и разъяснение смысла и содержания юридических норм в целях надлежащего их применения. В зависимости от субъекта, толкование норм права делится на официальное и неофициальное. Акты неофициального толкования норм права не имеют юридически обязательного значения, поэтому не будут рассматриваться в рамках данной работы. Акты

официального толкования будут рассмотрены далее в рамках второй главы исследования.

Четвертым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, по нашему мнению, является объект охраны - политические права граждан России. Понятие политических прав граждан было подробно рассмотрено нами в первом параграфе данной части исследования. Считаем необходимым лишь упомянуть данный элемент механизма.

Таким образом, модель механизма охраны политических прав граждан России состоит из следующих элементов:

- 1юрмы административного права, гарантирующие гражданам
осуществление их политических прав;

- акты применения норм права, принимаемые в целях охраны
политических прав граждан России;

- объект охраны - политические права граждан России.
Подводя итог, считаем необходимым, сделать следующие выводы:

1) На основе рассмотрения общетеоретических позиций относительно
определения механизма правового регулирования, механизма реализации
прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», было предложено
определение механизма административно-правовой охраны прав граждан.

2) Было представлено определение такой правовой категории, как
административно-правовая охрана политических прав граждан России,
являющейся ключевой для данного исследования.

3)   Была предложена модель механизма административно-правовой
охраны   политических прав   граждан   России,   состоящая   из   следующих
элементов:   норм   административного   права,   гарантирующих   гражданам
осуществление     их      политических      прав;      административно-правовых
отношений,   складывающихся   по   поводу осуществления   гражданами   их

ГЛАВА II. ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНОИРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИРАВ ГРАЖДАН РОССИИ.

§ 1. Позитивно-правовые иормы как элемент механизма административно-нравовой охраны нолитических нрав

граждан России.

Считаем необходимым начать рассмотрение основных характеристик механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России с первого элемента - позитивно-правовых норм, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав.

Как уже отмечалось ранее, данные нормы содержатся в источниках административного права. Для целей нашего исследования, считаем необходимым рассмотреть понятие «источник права».

Данное понятие впервые упоминается более чем две тысячи лет назад, когда Тит Ливии в своей Римской истории назвал закопы XII таблиц «источником всего публичного и частного права», В теории государства и права понятие «источник права» представляет собой различные способы закрепления и выражения правовых норм. Если говорить о терминологии, данное понятие - это специальный правовой термин, который обозначает внешнюю форму выражения юридической нормы^{^^}.

Источниками права являются официальные государственные документы, в которых закрепляются юридические нормы. В указанных актах содержатся правила поведения, исходящие от соответствующих органов государства. Будучи закрепленными в правовых нормах, данные правила приобретают общеобязательное значение^{^^}.

⁶² Минашкин А.В, Административно-процессуальное законодательство Российской

Федерации: понятие, источники, система. Дисс, ,., канд, юрид, наук, - М,, 2003, с, 59, ⁶³ См,: Хропанюк В.И, Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебн заведений /Под ред, профессора В, Г, Стрекозова, - М,, 2000, с, 184,

Считаем необходимым сформулировать понятие источников административного права, регулирующих охрану политических прав граждан России. Нам представляется, что источниками административного права, регулирующими охрану политических прав граждан России являются действующие нормативно-правовые акты, гарантирующие граэюданам осуществление их политических прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной служ:бы в Российской Федерации, порядок обэ/салования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и долж:ностных лиц данных органов в административном порядке.

Конституция России является фундаментальным актом в сфере охраны политических прав граждан России и, безусловно, входит в систему источников административного права, регулирующих охрану рассматриваемой группы правоотношений. В своих положениях она закрепляет основные политические права и свободы, а также принципы и гарантии осуществления как названных, так и иных прав и свобод.

Права и свободы граждан, а также гарантии их осуществления закрепляются Конституцией в главах 1 и 2. Глава 1 содержит положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. В свою очередь, глава 2 содержит основные положения о непосредственном характере прав и свобод, об их закреплении в законодательстве, о применении законодательства о правах и свободах, а также о деятельности государственных и муниципальных органов, направленной на защиту прав и свобод граждан, о равенстве всех перед законом и судом, о гарантировании государственной защиты прав и свобод и, кроме того, о механизме ограничения прав и свобод.

Говоря об офаничении политических прав граждан, следует отметить, что согласно ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, в соответствии с данным положением любые ограничения политических прав граждан не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Рассмотрение источников административного права, содержащих в себе позитивные нормы, являющихся элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, в соответствии с целями нашего исследования следует осуществлять применительно к каждому конкретному правомочию данной группы.

Представляется, что рассмотрение следует начать с группы прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства.

Первое место в иерархии источников административного права, содержащих позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, принадлежит Конституции Российской Федерации. Все права граждан, входящие в рассматриваемую группу, гарантируются в ее положениях.

Право граждан на участие в референдуме регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ^{^\}

Данный нормативный акт своим принятием отменил ранее действовавший Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"^{^^}. Сравнивая данные федеральные конституционные законы, следует отметить, что новый закон содержит большое количество новых положений, которые более четко

⁶⁴ СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2718.

⁶⁵ СЗ РФ, 1995, №42, ст. 3921.

регламентируют вопросы охраны права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.

Так, новый закон в ст. 14 предоставляет право инициативы по проведению референдума помимо граждан Российской Федерации и Конституционного Собрания новому субъекту - федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом.

Административно-правовой порядок осуществления права граждан на участие в референдуме, рассматриваемый в данном нормативном акте, предполагает следующие основные этапы.

Первым этапом является образование участниками референдума инициативной группы по проведению референдума.

Данный этап включает в себя следующие действия:

уведомление избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о месте, времени проведения собрания для решения вопроса об образовании региональной подгруппы, о вопросе (вопросах) референдума;

- уведомление избирательной комиссией субъекта Российской
Федерации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о
вопросе (вопросах) референдума;

регистрацию избирательной комиссией субъекта Российской Федерации региональной подгруппы, после получения заключения ЦИК РФ о соответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»;

-   регистрацию Центральной   избирательной   комиссией   Российской
Федерации     инициативной группы по проведению референдума     после
регистрации   региональных   подгрупп   более   чем   в   половине   субъектов
Российской Федерации.

На данном этапе законом предусмотрен и порядок обжалования решений об отказе в регистрации, как региональной подгруппы, так и

инициативной группы по проведению референдума. Решение об отказе в регистрации региональной подгруппы может быть обжаловано в суд субъекта Российской Федерации. Заключение ЦИК РФ о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а также решение ЦИК РФ об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации.

Вторым этапом является принятие решения о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Данный этап предполагает совершение следуюш,их действий:

- сбор инициативной группой по проведению референдума не менее
двух миллионов подписей участников референдума;

проверку Центральной избирательной комиссией Российской Федерации подлинности подписей;

по итогам проверки подлинности подписей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Данное решение ЦИК РФ может быть обжаловано инициативной группой по проведению референдума в Верховный Суд Российской Федерации.

Третьим этапом является назначение референдума.

Данный этап включает в себя:

- направление Президентом Российской Федерации запроса в
Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции
РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу
(предложенным вопросам);

- признарше Конституционным Судом Российской Федерации
соответствующим Конституции РФ инициативы проведения референдума по
предложенному вопросу (предложенным вопросам);

назначение референдума Президентом Российской Федерации.

Рассматривая административно-правовой порядок реализации данного правомочия граждан России, следует отметить, что Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает достаточно сложный, многоэтапный процесс, требующий неоднократного прохождения процедуры регистрации, получение согласований. Считаем, что в данном случае возможно изменение порядка реализации данного правомочия на этапе образования участниками референдума инициативной группы по проведению референдума посредством упрощения процедуры регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Говоря о новеллах нового закона, следует отметить, что на комиссии референдума, помимо задачи подготовки и проведения референдума, как это было указано в ранее действовавшем законе, возлагается также задача обеспечения реализации и защиты права граждан на участие в референдуме. Данное положение содержит п. 1 ст, 24 закона. Кроме того, п. 5 данной статьи содержит принципиально новое утверждение о независимости комиссии референдума в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статья 90 нового закона оговаривает, что за нарушение законодательства Российской Федерации о референдуме может быть установлена, помимо уголовной и административной ответственности, иная ответственность. Предыдущий закон предусматривал лишь уголовную или административную ответственность.

Говоря об охране избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме основополагающим нормативным актом в данной сфере является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года Ш 67-ФЗ. Данный федеральный закон ставит своей целью защиту избирательных прав граждан, а также права граждан на участие в референдуме, которые являются важнейшими политическим правами

каждого гражданина Российской Федерации. Демократический характер государства предполагает наличие достаточно высокого уровня правовой защиты человека и гражданина. При этом демократизм российской избирательной системы является наиболее характерным показателем уровня развития государственно-властных институтов, поскольку именно способ формирования органов власти определяет равный доступ граждан к участию

в управлении своей страной, то есть реализацию их основного политического

66 права .

Административно-правовой порядок реализации избирательных прав граждан предполагает следующие основные этапы:

- регистрацию избирателей, участников референдума, осуществляют органы, уполномоченные в области регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства;

составление списков избирателей, участников референдума, осуществляется соответствующей избирательной комиссией на основании предоставленных сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума;

образование (определение) избирательных округов, округов референдума;

образование избирательных участков, участков референдума; формирование избирательных комиссий, комиссий референдума; выдвижение и регистрацию кандидатов, реализацию инициативы проведения референдума;

проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

организацию и осуществление голосования;

подсчет голосов избирателей, участников референдума;

⁶⁶ Журавлева И.А. Проблемы правового регулирования выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. паук. - М., 1999, с. 61-62.

установление результатов выборов, референдума; опубликование результатов выборов, референдума.

Большое значение в вопросах охраны избирательных прав граждан России имеют такие нормативные акты, как вновь принятый Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51 -ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также продолжающий действовать Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.) и Федеральный закон от 10 января 2003 г, № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Порядок осуществления избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме определен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вышеуказанные нормативные акты дополняют и уточняют положения данного закона.

Кроме того, необходимо также упомянуть Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями от 22 июня 1998 г., 21 июля 2005 г./^{^}, поскольку он также содержит ьюрмы, гарантирующие гражданам осуществление их избирательных прав.

Следует также отметить, что нормы, гарантирующие гражданам осуществление их избирательных прав, содержатся и в законодательстве субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Московской области от 7 марта 2003 г. № 24/2003-03 «О выборах депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области» (принятый решением Московской областной Думы от 26 февраля 2003 г.

⁶⁷ СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 5497.

№ 11/48) (с изменениями от 12 сентября, 19 декабря 2003 г.)^{^^}. Данный нормативный акт основывается на положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в своих положениях Закон Московской области ссылается на статьи вышеуказанного федерального закона.

Кроме того, в качестве источника административного права, регулирующего охрану избирательных прав граждан необходимо упомянуть постановления Правительства Российской Федерации. Так, можно назвать постановление Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. № 555 "О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации"^{^^}.

Важными источниками административного права, регулирующими охрану политических прав граждан России, на наш взгляд, являются решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Интересно постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 октября 2003 года № 15-П^{^°}. В данном случае Конституционный Суд рассматривал дело о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений, содержашихся в п. 5 ст. 45, подпунктах «б», «в», «г», «д», «е», «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению данного дела явились запрос группы депутатов Государственной Думы и жалобы журналистов С.А. Бунтмана,

/о

«Вестник Московской областной Думы», май 2003 г, № 5.

⁶⁹ СЗ РФ, 2003, № 37, ст. 3596.

⁷⁰ «Российская газета». - 2003. - 31 октября. - с. 9-10.

K.A. Катаняна и К.С. Рожкова, в которых они утверждают, что вышеперечисленные положения закона, определяющие понятие и виды предвыборной агитации, противоречат Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, данные положения позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, избирательных блоках, что во взаимосвязи с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 того же Федерального закона, запрещающим представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, означает несоразмерное ограничение свободы слова, права каждого передавать, производить и распространять информацию и нарушает гарантии свободы массовой информации.

Далее в постановлении говорится о том, что согласно подпункту «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона в качестве предвыборной агитации признаются иные (помимо упомянутых в подпунктах «а» - «е») действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Далее отмечается, что использование формулы «иные действия» в запретительных целях делает открытым и перечень видов противоправной предвыборной агитации, допускает расширительное толкование понятия и видов запрещенной агитации и тем самым не исключает произвольное применение данной нормы. Из этого следует, что данные положения ограничивают свободу массовой информации и право фаждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

Таким образом. Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать положение подпункта «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права

на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, В дальнейшем данный подпункт был исключен из числа положений закона.

Позитивно-правовые нормы, регулирующие правоотношения в области охраны избирательных прав граждан России содержатся также и в ведомственных нормативных актах, в том числе в приказах Министерства внутренних дел Российской Федерации. Так, в качестве примера можно привести приказ МВД России от 31.12.2003 г. № 1046 «Об организационных мерах по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации».

Право граждан на равный доступ к государственной службе гарантируется п. 4 ст. 32 Конституции РФ, а дальнейшую конкретизацию положения Конституции нашли в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)^{^}'.

Данный федеральный закон определяет основные положения, касающиеся порядка прохождения государственной службы гражданами Российской Федерации. Закон содержит понятие государственной службы Российской Федерации, определяет структуру государственной службы, согласно которой в ее состав входят: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Порядок прохождения государственной гражданской службы определяет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^{^^}. Порядок прохождения военной службы определяет Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»^{^^}. Порядок прохождения правоохранительной службы в

⁷¹ СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.

⁷² СЗ РФ, 2004, №31, ст. 3215.
"СЗРФ, 1998, № 13, ст. 1475.

настоящее время не урегулирован на уровне федерального законодательства.

В дальнейшем закон раскрывает понятие федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, а также общие условия государственной службы в Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Статьей 73 данного нормативного акта установлено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной рассматриваемым федеральным законом. Таким образом, можно сделать вывод о том, что все отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового статуса федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации будут, прежде всего, регулироваться вышеуказанным федеральным законом.

Рассматривая административно-правовой порядок реализации данного политического права, считаем необходимым отметить следующее.

В соответствии со ст. 22 рассматриваемого закона, поступление гражданина на государственную гражданскую службу для замещения должности государственной гражданской службы или замещение государственным гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено указанной статьей. То есть, помимо

Требований к кандидатуре, установленных в статье 21 закона (гражданство РФ, достижение 18-летнего возраста, владение государственным языком, соответствие квалификационным требованиям), порядок осуществления права гражданина на равный доступ к государственной службе предусматривает прохождение конкурса на замещение вакантной должности государственного гражданского служащего.

После назначения на должность гражданин должен пройти испытательный срок, предельный срок которого был увеличен новым федеральным законом до одного года.

Следует отметить большое количество новелл, напрямую затрагивающих интересы федеральных органов исполнительной власти, содержащихся в рассматриваемом законе.

Основными новеллами являются следующие:

- новый закон позволяет гражданскому служащему выполнять иную
оплачиваемую работу с предварительным уведомлением нанимателя, если
это не повлечет за собой конфликт интересов (п. 2 ст. 14 Федерального
закона). Следует отметить, что в соответствии со ст. 17 данного
нормативного акта иная оплачиваемая работа гражданского служащего не
должна являться предпринимательской деятельностью;

- закон вводит понятие «запреты, связанные с гражданской службой»
(ст. 17 Федерального закона);

- статьей 45 определяется порядок установления для гражданских
служащих ненормированного служебного дня;

- статьей 47 вводится понятие «должностной регламент», который
утверждается представителем нанимателя и является составной частью
административного регламента государственного органа;

- статьями 48 и 49 устанавливаются порядок и условия проведения
аттестации государственных служащих;

- пунктом 14 статьи 50 определено, что оплата труда гражданских
служащих по отдельным должностям гражданской службы может зависеть от

показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного государственного гражданского служащего, отраженных в его срочном служебном контракте.

Применение данной нормы позволит привлечь на государственную службу в случае необходимости на условиях срочного служебного контракта специалистов высочайшей квалификации с предоставлением им соответствующего их квалификации материального вознаграждения при условии достижения ими заявленных в их служебном контракте результатов.

Успешное воплощение в жизнь положений рассматриваемого федерального закона позволит эффективно решать поставленные перед государственными служащими задачи, а также повысить социальный статус государственных гражданских служащих, поднять их авторитет в обществе.

Далее считаем необходимым рассмотреть следующую группу источников, содержащих позитивно-правовые нормы, обеспечивающие реализацию права граждан участвовать в публичных мероприятиях.

Как уже отмечалось ранее, данное право граждан гарантируется Конституцией Российской Федерации, соответственно. Конституция занимает первое место в иерархии источников административного права, содержащих позитивно-правовые нормы, регулирующие охрану права граждан на участие в публичных мероприятиях.

Данное правомочие регулируется также Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. В течение долгого времени вопросы проведения публичных мероприятий в Российской Федерации не были урегулированы на уровне федерального закона. Данные вопросы были регламентированы Указами Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»^{^}'*; Указ Президента РФ от 24 мая

⁷⁴ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. N 22, ст. 1216.

1993 г. № 765 «Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города»^{^^}; Указ Президента РФ от 20 октября 1998 г. № 1272 № «О внесении изменения и дополнений во Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных ществий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г. № 765»^{^^}, Принятие нового федерального закона рещило эту проблему.

Административно-правовой порядок реализации права граждан на участие в публичных мероприятиях, в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, ществиях и пикетированиях» предусматривает следующие этапы:

- организатор мероприятия подает в письменной форме уведомление о
проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления в
срок не ранее 15 дней и не позднее 10 дней до проведения публичного
мероприятия;

- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган
местного самоуправления обязан документально подтвердить получение
уведомления о проведении публичного мероприятия, указав дату и время
получения;

-   в случае выявления несоответствия указанных в уведомлении целей,
форм,   иных   условий   проведения   публичного   мероприятия,   а   также
несоблюдения положений Федерального закона   «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, касающейся порядка

⁷⁵ Собрание актов Президента и Правительства РФ от 31 мая 1993 г. № 22, ст. 2023.

⁷⁶ СЗ РФ, 1998, №43, ст. 5335.

проведения публичного мероприятия, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязан довести до сведения организатора предложения об устранении указанных недостатков;

- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления назначает своего уполномоченного представителя (в зависимости от формы и количества участников публичного мероприятия).

Следует отметить, что до принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» действовал порядок, согласно которому, орган исполнительной власти мог не принять уведомление о проведении массовой акции к рассмотрению в случае его несоответствия требованиям, содержащимся во Временном положении о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденном Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765. В настоящее время орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления обязан принять уведомление о проведении публичного мероприятия к рассмотрению. Кроме того, данный орган не может принять рещение по уведомлению об отказе в проведении публичного мероприятия. Он обязан довести до сведения организатора в установленные сроки обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия целей, форм или иных условий проведения публичного мероприятия положениям рассматриваемого федерального закона. Представляется, что таким образом законодатель предусмотрел эффективный способ административно-правовой охраны данного права.

Сравнивая новый Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и ранее действовавшее «Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и

пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города», следует отметить новые положения Федерального закона, регулирующие вопросы охраны права граждан на участие в публичных мероприятиях.

Так, согласно ст. 3 нового закона проведение публичного мероприятия основывается на принципах, во-первых, законности, то есть соблюдения положений Конституции Российской Федерации, данного Федерального закона и иных законодательных актов Российской Федерации; и, во-вторых, добровольности участия в публичном мероприятии. Временное положение не содержало упоминания о принципах проведения публичных мероприятий.

Кроме того, новый закон вводит понятие «организатор публичного мероприятия» и содержит требования к кандидатуре организатора публичного мероприятия. Так, согласно ст. 5 закона организатором публичного мероприятия может быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, ществий, пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), а также политические партии, другие общественные объединения, религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявщие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.

Новый закон не содержит указания на то, сколько лиц обязано подписывать уведомление о проведении публичного мероприятия. Согласно п. 4 ст. 7 закона уведомление о проведении публичного мероприятия подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором выполнять распорядительные функции. Ранее Временное положение содержало четкое указание о том, что уведомление подписывают не менее трех уполномоченных лиц (организаторов).

Пункт 2 статьи 8 нового закона устанавливает места, в которых

проведение публичных мероприятий запрещается.

Не смотря на то, что право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией РФ для каждого гражданина Российской Федерации, однако, в некоторых случаях есть исключения из этого правила.

Так, положения Конституций Кабардино-Балкарской Республики и
Республики Татарстан о праве граждан собираться мирно, без оружия,
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование
содержат оговорки о том, что данное правомочие осуществляется
гражданами в установленном законом порядке. А по законодательству
Кабардино-Балкарской Республики данное правомочие предоставляется
только гражданам данной республики, а россияне, приехавшие в республику
на отдых, имеют право проводить митинги только у здания местной
• администрации. Таким образом, граждан Российской Федерации по объему

прав зачастую приравнивают к иностранным гражданам или лицам без гражданства^{^^}.

Следующая группа источников содержит позитивно-правовые нормы,
регламентирующие реализацию гражданами группы правомочий,
обеспечивающих право на обращение в органы государственной власти и в
щ_: органы местного самоуправления.

В настоящее время вопросы рассмотрения обращений граждан в
^ органах государственной власти не урегулированы в законодательном

порядке на федеральном уровне. В 1997 году предпринималась попытка урегулировать рассматриваемые вопросы на федеральном законодательном уровне. 25 декабря 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан», который впоследствии был отклонен Президентом Российской Федерации по следующим основаниям:

⁷⁷ Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сборник документов / Авторы- составители ВА. Карташкип, B.C. Коробейников. - М., 2000, с. 7.

«В статьях 1, 2 и последующих статьях Федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой фаждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению».

Однако статья 33 Конституции не говорит о том, что граждане могут обращаться только в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Отдельные аспекты, затрагивающие вопросы рассмотрения обращений граждан, находят свое отражение в Федеральном законе «О гражданстве

"7ft

Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ .

Однако Московская городская Дума 18 июня 1997 года, не смотря на отсутствие федерального закона, регулирующего вопросы рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, приняла закон г. Москвы «Об обращениях гpaждaн»''^.

Вопросы работы с обращениями граждан регулируются действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года № 2534-VII (в редакции Указа от 02 февраля 1988 года)^{^°}.

Согласно данному нормативному акту предусмотрен следующий административно-правовой порядок реализации данного правомочия гражданами:

- Гражданин в устной форме сообщает о каких-либо фактах
уполномоченному должностному лицу органа государственной власти,
органа местного самоуправления, либо направляет обращение в письменной
форме в орган государственной власти, орган местного самоуправления;

- орган государственной власти, орган местного самоуправления
рассматривает данное обращение в срок до одного месяца, либо, если
обращение не требует проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней, а
в случае если рещение вопросов, содержащихся в обращении, не относится к
компетенции данного органа или данного должностного лица, обращение
направляется по подведомственности с обязательным извещением при этом
заявителя;

- по итогам рассмотрения обращения орган государственной власти,
орган местного самоуправления принимает соответствующее решение,
которое доводится до сведения заявителя;

- в случае несогласия гражданина с решением, принятым по его
обращению, он имеет право обжаловать данное решение в вышестоящий
орган, либо вышестоящему должностному лицу.

Кроме того, следует также упомянуть Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 года № 1325^{*^}' и Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 , поскольку данные нормативные акты также затрагивают отдельные вопросы, касающиеся рассмотрения обращений граждан.

Вышеуказанные нормативные акты были утверждены указами Президента Российской Федерации. В данном случае, нам представляется справедливым высказывание Д.Н. Кичалюка, по мнению которого. Президенту России отводится особая роль в механизме государственной

⁸¹ СЗ РФ, 2002, М-46, ст. 4571. , 1997, №30, ст. 3601.

власти, а, следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер⁸³.

Рассматривая административно-правовой порядок реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, считаем необходимым остановиться на понятии обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов во внесудебном порядке.

Д.Н. Бахрах, говоря об административной жалобе, выделяет две ее разновидности: общая административная жалоба и специальная административная жалоба^ис_пециальная

Право гражданина на общую административную жалобу фактически не имеет никаких ограничений. Гражданин может обжаловать любые действия либо бездействие любого должностного лица либо органа государственной власти в том случае, если сочтет их нарушающими его права, гарантированные законом. Так, обращаясь к тематике обращений граждан, поступивших в Аппарат Правительства Российской Федерации в 2005 году, следует отметить, что из писем граждан, посвященных вопросам конституционного строя Российской Федерации, значительное число обращений затрагивают вопросы охраны прав граждан (633 обращения), а также вопросы деятельности общественных и религиозных объединений в России (2654 обращения). Кроме того, в течение года в Аппарат Правительства РФ поступило 334 обращения, посвященных вопросам свободы деятельности средств массовой информации. Приведенные

статистические сведения говорят об эффективности данного способа

восстановления нарушенного права .

Следует отметить, что гражданин может защищать не только собственные, личные интересы, но также и интересы другого лица или группы лиц.

Граждане Российской Федерации могут подавать жалобы, для рассмотрения их в административном порядке, лично либо используя своих представителей, а также с помощью всех доступных средств связи.

Рассматривая право гражданина на общую административную жалобу, нам представляется необходимым отметить следующие особенности его реализации.

Во-первых, текст жалобы должен быть представлен либо на государственном (русском) языке, либо на языке, установленном в субъекте Российской Федерации, при условии, что лицо, принимающее жалобу, способно уяснить для себя ее смысл.

Во-вторых, в том случае, если по данной жалобе был вынесен акт правосудия, рассмотрению она не подлежит.

В-третьих, жалоба не должна содержать каких-либо словосочетаний, выражений, которые могут быть расценены другими лицами в качестве оскорбительных. Так, в статье 6 Закона г. Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 "Об обращениях фаждан" (с изменениями от 21 июня 2000 г.) говорится о том, что не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.

В-четвертых, письма, рассматриваемые средствами массовой информации, не требуют обязательного ответа адресату.

В-пятых, жалоба должна быть в обязательном порядке подписана лицом, ее подающим.

Официальный сайт Правительства Российской Федерации

http://\vw\v. government.gov.rii/data/article text.html?he id=1040&article id-1973b (05

декабря 2005 г.)

Право гражданина на специальную административную жалобу является аналогичным способом защиты прав, однако, в связи со специфичностью объекта регулирования оно не охватывает такой широкий круг отношений, как право на общую административную жалобу.

Гражданин, реализуя право на специальную административную жалобу, может обжаловать действия и решения конкретных государственных органов и должностных лиц. К их числу относятся, например, таможенные органы, налоговые органы. Кроме того, к числу специальных административных жалоб относятся жалобы, рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях, жалобы, направляемые Уполномоченному по правам человека, и другие виды жалоб, для которых законодательством предусмотрен специальный порядок рассмотрения. Такой порядок предусматривает, что конкретное дело будет рассматривать специально уполномоченный на то орган, а также устанавливает более короткий срок рассмотрения дела.

Сравнивая право на общую и право на специальную административную жалобу, следует отметить, что право на специальную административную жалобу уже права на общую административную жалобу, однако оно является более действенным способом защиты прав граждан. Обращаясь к статистике Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающей сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство, следует отметить, что данный способ является действенным механизмом восстановления нарушенного права. Так, из 4113 писем граждан, всего поступивших в министерство в 2004 году, посвященных вопросам борьбы с преступностью, признано обоснованным 421 письмо, что составляет 10,2 % от общего количества. Наибольший процент писем, поступивших в министерство и признанных обоснованными за рассматриваемый отчетный период, составляют письма, опубликованные в средствах массовой

информации (из 50 поступивших писем признанно обоснованными 18, что составляет 36%) .

Аналогичные статистические данные по г. Москве иллюстрируют больший процент писем, признанных обоснованными, посвященных вопросам борьбы с преступностью (из 1516 писем признано обоснованными 201, что составляет 13,2% от общего количества). В то же время из числа писем, опубликованных в средствах массовой информации по г. Москве, обоснованным не признано ни одного письма^{^^},

В Министерстве внутренних дел Российской Федерации предусмотрен единый механизм рассмотрения писем граждан, согласно которому после регистрации в секретариате, письмо поступает руководителю подразделения и далее непосредственно исполнителю. Однако в некоторых ведомствах установлен иной порядок работы с обращениями граждан и контроля за их исполнением, что говорит о том, что в настоящее время не установлены единые правила рассмотрения жалоб и реализации принятых по ним решений. В этой связи нам представляется необходимым установление в законодательном порядке на федеральном уровне единого порядка работы с жалобами и другими видами обращений граждан для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Порядок производства по общим административным жалобам определяет Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года № 2534-VII (в редакции Указа от 04 марта 1980 года).

В процедуре производства по жалобам граждан выделяются четыре стадии.

⁸⁶ Сборник МВД России. Сведения за январь-декабрь 2004 года о количестве, характере и
результатах рассмотрения писем граждан, ноступивших в Министерство внутренних дел
Российской Федерации: ГИЦ МВД России. М, 2005, с. 1-6.

⁸⁷ Там е, с. 205-210.

Первой стадией является первичная обработка обращения, которая подразумевает прием гражданина уполномоченным должностным лицом, получение от гражданина письменного или устного сообщения, а также регистрацию обращения в установленном законом порядке.

На данной стадии руководитель должен определить исполнителя, который будет работать с данной жалобой, а в том случае если субъектом рассмотрения жалобы является другая организация, направить жалобу в пятидневный срок по подведомственности с обязательным уведомлением заявителя.

Если по данному делу ранее жалоба уже подавалась, то все материалы предыдущего рассмотрения необходимо приобщить к новой жалобе.

Второй стадией рассмотрения является проверка жалобы. На данном этапе производства проводятся мероприятия, направленные на сбор и анализ информации по обращению. Данные действия могут осуществляться уполномоченным должностным лицом единолично, либо могут образовываться специальные комиссии, основной целью работы которых является сбор и анализ информации, необходимой для принятия правильного и обоснованного решения по жалобе.

Кроме того, лицо, подавшее жалобу, имеет право лично разъяснить свою позицию, изложенную в заявлении, лицу, рассматривающему материалы. Также оно имеет право представить дополнительные материалы и доказательства, а также ходатайствовать об их истребовании в случае необходимости. В случае если лицо, подавшее жалобу, не владеет языком производства, оно имеет право пользоваться услугами переводчика. Нри необходимости возможно участие адвоката в производстве. После проведения проверки лицо имеет право ознакомиться с итоговыми материалами.

Всеми вышеперечисленными правами обладает в том числе и представитель граждан, подписавших коллективную жалобу.

По итогам проверки жалобы может составляться итоговый документ, содержащий выводы и нредложения, как правило, в форме справки.

Третьей стадией производства по жалобам является принятие решения по жалобе. Данный этан является ключевым во всей процедуре рассмотрения жалобы.

По общему правилу жалобы граждан разрешаются в течение одного месяца со дня поступления в орган, уполномоченный их рассматривать. В том случае, если жалоба не требует дополнительного изучения либо проверки, она рассматривается безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня поступления в орган либо уполномоченному должностному лицу.

Если для изучения жалобы необходимо проведение снециальной проверки, то сроки рассмотрения данного вида обращений граждан продляются руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, нреднриятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц с обязательным сообщением об этом заявителю.

Кроме того, как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный срок, а в местных - в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более чем на 15 дней^{^^}.

Началом срока рассмотрения жалобы является день поступления и регистрации ее в государственном органе, органе местного самоуправления либо общественной организации.

Окончанием рассмотрения жалобы является день нринятия рещения (официального оформления данного рещения), а в том случае, если рещение по жалобе не принимается, то таким окончанием является дата подписания ответа на письмо гражданина. Если окончанием срока рассмотрения жалобы является нерабочий день - то, соответственно, срок переносится на следующий за ним рабочий день.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2002, с. 154.

Говоря о сроках рассмотрения жалоб граждан на действия (бездействия) и решения, нарушающие их права, считаем необходимым отметить следующее. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в своих положениях содержит лишь одно упоминание об ответственности за нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан, и касается это лишь вопросов предоставления земельных участков либо водных объектов (ст. 19.9 КоАП РФ). Кодекс не содержит норм об ответственности должностных лиц в случае нарушения сроков и порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан. Учитывая вышесказанное, нам представляется необходимым дополнить действующее административное законодательство нормами, устанавливающими ответственность для должностных лиц за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан.

Считаем возможным предложить дополнить главу 19 КоАП РФ статьей следующего содержания:

«Нарушение порядка и сроков рассмотрения э/салоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан

Итогом жалобы может являться одно из следующих официально оформленных решений:

1) о полном удовлетворении жалобы;

2) о частичном удовлетворении жалобы;

3) об отказе в удовлетворении жалобы;

4) о разъяснении по поставленным в жалобе вопросам.

Четвертой стадией производства является фактическое исполнение принятого решения по жалобе. Данная стадия предполагает направление официального мотивированного ответа на письменную жалобу либо предоставление устного ответа на устную жалобу. Кроме официального документального оформления данной стадии необходимо совершение конкретных действий, направленных на восстановление нарушенных прав гражданина. Помимо подавшего жалобу гражданина, права которого были нарушены, о принятых мерах должны быть проинформированы заинтересованные в рассмотрении жалобы лица.

Охрана группы информационных прав гралсдан, включающей в себя свободу слова, право на информацию, свободу массовой информации, регулируется совокупностью позитивно-правовых норм, содержащихся в нормативно-правовых актах различной юридической силы.

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 02 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.) содержит нормы, гарантирующие свободу массовой информации.

Для реализации гражданами свободы массовой информации необходимо, чтобы средство массовой информации было зарегистрировано в установленном Законом РФ «О средствах массовой информации» порядке.

Закон предусматривает следующий порядок регистрации средства массовой информации:

- учредитель подает заявление о регистрации средства массовой информации либо в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия, либо в территориальные органы данной службы, в зависимости от территории распространения продукции средства массовой информации;

- учредителю либо лицу, действующему по его уполномочию,
высылается (выдается) уведомление о приеме заявления с указанием даты
поступления;

- регистрирующий орган рассматривает заявление в течение одного
месяца;

- в случае принятия положительного решения о регистрации средства
массовой информации регистрирующим органом оформляется и выдается
свидетельство о регистрации.

Таким образом, данная процедура представляет собой один из элементов административно-правового порядка реализации гражданами свободы массовой информации.

Говоря об охране группы информационных прав граждан, необходимо упомянуть также Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (с изменениями от 10 января 2003 г.)^{^^}.

Данный нормативный акт в ст. 13 содержит нормы, гарантирующие гражданам предоставление информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, о также информационное обеспечение по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и по другим вопросам, представляющим общественный интерес.

Кроме того, согласно ст. 14 данного закона, граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию.

Помимо названных норм, гарантирующих гражданам равный доступ к информационным ресурсам, рассматриваемый закон также содержит нормы, устанавливающие обязанности и ответственность владельца

информационных ресурсов. Так, в статье 15 устанавливается обязанность владельца информационных ресурсов обеспечить соблюдение режима обработки и правил предоставления информации пользователю, установленных законодательством Российской Федерации или собственником этих информационных ресурсов. Кроме того, согласно рассматриваемой статье владелец информационных ресурсов несет юридическую ответственность за нарушение правил работы с информацией в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Законы субъектов также рассматривают вопросы охраны информационных прав граждан. Так, считаем возможным упомянуть Закон г. Москвы от 24 октября 2001 г. № 52 «Об информационных ресурсах и информатизации города Mocквы»^{^°}. Данный нормативный акт в своих положениях основывается на рассмотренных выше Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» и Законе РФ «О средствах массовой информации».

Кроме того, источником административного права, регулирующим охрану информационных прав граждан можно назвать и Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 04 сентября 1995 года^{^}'.

Позитивно-правовые нормы, регулирующие вопросы охраны права граэ1сдан иа объединение, содержатся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изменениями от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 02 ноября 2004, 10 января 2006 г.)^{^1}

Согласно данному закону, административно-правовой порядок реализации данного права следующий:

⁹⁰ «Ведомости Московской Городской Думы», 2002, № 1.

⁹¹ СЗ РФ, 1995, № 37, ст. 3619.
^{•^}^, 1995, №21, ст. 1930.

-   В   течение   трех   месяцев   после   проведения   общего   собрания,
учредительного       съезда        (конференции)        уполномоченное       лицо
(уполномоченные лица) подают установленный законом пакет документов в
федеральный      орган     государственной     регистрации,      или      в      его
территориальный орган;

- в течение 30-ти дней со дня подачи заявления о государственной
регистрации и пакета документов федеральный орган государственной
регистрации, или в его территориальный орган принимают решение о
государственной регистрации общественного объединения;

после принятия решения о государственной регистрации общественного объединения федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган направляет в уполномоченный регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц;

- уполномоченный регистрирующий орган в срок не более чем пять
рабочих дней со дня получения этих сведений и документов вносит в единый
государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не
позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой записи, сообщает
об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации
общественного объединения;

федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган не позднее трех рабочих дней со дня получения от уполномоченного регистрирующего органа информации о внесении в единый государственный реестр юридических лиц записи об общественном объединении выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21 марта 2002 г., от 25 июля 2002 г., от 23 июня 2003 г., от 08 декабря 2003 г., от 20 декабря 2004 г., от 28 декабря 2004 г., от

21 июля 2005 г., от 31 декабря 2005 г.)'^{^} также содержит позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление права на объединение.

Прежде всего, следует отметить ч. 1 ст. 11 Закона, содержащую положение, согласно которому политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц.

Закон предусматривает следующий порядок реализации права граждан на объединение, посредством создания политической партии:

не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию представляются документы, необходимые для государственной регистрации политической партии в федеральный уполномоченный орган;

- федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган
при установлении соответствия документов, необходимых для
государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения, требованиям Федерального закона «О политических партиях»
принимает решение о государственной регистрации политической партии
или ее регионального отделения и направляет в регистрирующий орган
сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом
функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц;

- регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня
получения необходимых сведений и документов вносит в единый
государственный реестр юридических лиц запись о политической партии или
ее региональном отделении и не позднее рабочего дня, следующего за днем
внесения такой записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о
государственьюй регистрации политической партии или ее регионального
отделения;

- федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган не позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии или ее региональном отделении выдает уполномоченному лицу политической партии или ее регионального отделения документ, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц;

В качестве источников, содержащих в себе позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, следует также назвать Указ Президента Российской Федерации № 314 от 09 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г.), реформирующие вертикаль исполнительной власти в нашей стране.

Подводя итог, считаем необходимым сделать следующие выводы:

1) Было предложено определение источников административного
права, регулирующих охрану политических прав граждан России.

2) Источники административного права, содержащие в себе
позитивные нормы, гарантирующие гражданам осуществление их
политических прав, в своих положениях предусматривают административно-
правовой порядок осуществления названных прав.

3) Па основе рассмотрения административно-правового порядка
осуществления гражданами права на участие в референдуме был сделан
вывод о возможном изменении порядка реализации данного правомочия на
этапе образования участниками референдума инициативной фуппы по
проведению референдума посредством упрощения процедуры регистрации
инициативной группы по проведению референдума.

4)   Рассмотрев положения Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ,
было   отмечено большое   количество     новелл,     способствующих   более
эффективному      решению      поставленных      перед      государственными
гражданскими служащими задач, а также повышению социального статуса
государственных фажданских служащих.

5)                                   При анализе административно-правового порядка реализации
права граждан участвовать в публичных мероприятиях, было отмечено, что
законодатель     предусмотрел     эффективный     способ     охраны     данного
правомочия. До принятия Федерального закона   «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» действовал порядок, согласно
которому, орган исполнительной власти мог не принять уведомление о
проведении массовой акции   к рассмотрению в случае его несоответствия
требованиям,    содержащимся    во    Временном    положении    о    порядке
уведомления   органов исполнительной   власти   г,   Москвы   о   проведении
митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах,
площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденном
Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765. В настоящее время орган
исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления
обязан   принять уведомление о   проведении   публичного мероприятия   к
рассмотрению. Кроме того, данный орган не может принять решение по
уведомлению об отказе в проведении публичного мероприятия. Он обязан
довести до сведения организатора в установленные сроки обоснованное
предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного
мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия целей,
форм или иных условий проведения публичного мероприятия положениям
рассматриваемого федерального закона.

6)                                   Па      основе      рассмотрения       позитивно-правовых       норм,
гарантирующих   фажданам   реализацию   права   на   обращение   в   органы
государственной   власти   и   в   органы   местного   самоуправления,   было

отмечено, что в настоящее время вопросы рассмотрения обращений граждан не урегулированы на уровне федерального законодательства.

7) Анализ статистических данных Министерства внутренних дел
Российской Федерации, отражающих сведения о количестве, характере и
результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в
2004 году, позволил высказать предложение о необходимости установления в
законодательном порядке на федеральном уровне единого порядка работы с
письмами и другими видами обращений граждан для всех органов
государственной власти и органов местного самоуправления в Российской
Федерации.

8)                 На основе рассмотрения порядка производства по обжалованию
действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов
местного     самоуправления,     должностных     лиц     данных     органов     в
административном    порядке,    было    отмечено,    что    Кодекс     РФ    об
административных правонарушениях не содержит норм об ответственности
вышеуказанных органов и должностных лиц за нарушение порядка и сроков
рассмотрения   жалоб   граждан   на   действия   (бездействие)   и   решения,
нарушающие их законные права. Было    предложено дополнить главу 19
КоАП   РФ   статьей,   предусматривающей   ответственность   за   нарушение
порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения,
нарушающие права граждан.

9)                                   На     основе      анализа      норм      административного      права,
определяющих порядок реализации   гражданами группы информационных
прав и права на объединение, был сделан вывод о том, что реализация
гражданами свободы массовой информации предусматривает обязательное
прохождение процедуры государственной   регистрации   средства массовой
информации,    а    осуществление    гражданами    права    на    объединение
предполагает обязательную государственную регистрацию общественного
объединения или политической партии.

§ 2. Характеристика норм об административной ответствениости за нарушения иолитических нрав граждан России.

Возможности граждан в реализации закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод на современном этапе построения правового государства в России значительно расширены. Однако данные судебной, административной практики и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подтверждают, что случаи нарушения основных прав и свобод граждан не являются редкостью в современной России, Поэтому важно использование потенциала административной ответственности в борьбе с противоправными посягательствами на права и свободы гpaждaн^{^}'*.

Особое место среди законодательных актов, регулирующих вопросы охраны политических прав граждан России, занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный нормативный акт является кодифицированным актом, подробно регламентирующим вопросы административной ответственности за посягательства на права и свободы фаждан России, а в том числе и на политические права и свободы граждан, а также вопросы производства по делам об административных правонарушениях рассматриваемой группы. Как справедливо отмечает В.Г. Дорогин, КоАП РФ, с одной стороны, предоставляет возможность более эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а с другой стороны. Кодекс расширил роль административной ответственности в обеспечении беспрепятственной реализации властных полномочий субъектами различных ветвей власти, а также установленного порядка государственного управления (регулирования) в различных сферах общественной ^^

⁹⁴ Шергин A.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2002, с. 82.

^9э Дорогин В.Г. Значение КоАП РФ и нроблемы его реализации органами внутренних дел: Материалы Международной НПК «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального нрава». М., 2003, с. 436.

Данный нормативный акт содержит в себе порядка 44 составов правонарушений, устанавливаюших ответственность за посягательства на избирательные права граждан России. Примечательно, что данные статьи открывают собой Особенную часть Кодекса. Это лишний раз говорит о значимости соответствующих общественных отношений, которым причиняется вред правонарушением. Кроме того, если сравнивать действующий кодекс с КоАП РСФСР^{^^} то на момент принятия нового кодекса КоАП РСФСР содержал порядка 30 составов аналогичных правонарушений. В новый Кодекс было введено 18 новых составов административных правонарушений рассматриваемой группы. Кроме того. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ^{^^} в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях было введено 7 новых составов рассматриваемой группы правонарушений. Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодатель уделяет повышенное внимание вопросам административной ответственности за посягательства на политические права граждан России.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как уже отмечалось ранее, основным документом, регулирующим вопросы привлечения к административной ответственности за посягательства на политические права граждан России, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный нормативный акт содержит нормы об охране политических прав граждан в следующих статьях: правонарушения, посягающие на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме: ст. ст. 5.1, 5.3 — 5.25,

⁹⁶ ВВС РСФСР, 1984, № 27, ст. 909.

⁹⁷ СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.

5.45 - 5.52, 5.56; правонарушения, посягающие на информационные права граждан: ст. ст. 5.39, 13.15, 13.16, 13.21; правонарушения, посягающие на право граждан участвовать в публичных мероприятиях: ст. ст. 5.38, 20.2.

Считаем необходимым, для целей нашего исследования, рассмотреть составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России.

Группа административных правонарушений, посягающих на избирательные права гра:тдаи и право гралсдаи па участие в референдуме, является наиболее объемной в общей совокупности правонарушений, посягающих на политические права граждан России.

Внутренняя структура административного правонарушения состоит из совокупности юридических элементов, являющихся его составом. К этим элементам относятся: объект; субъект; объективная сторона и субъективная сторона правонарушения.

Объектом административного правонарушения являются общественные отнощения, на которые посягает правонарушитель, урегулированные и охраняемые правовыми нормами.

Общий объект административного правонарушения - это совокупность всех общественных отношений, охраняемых административным законодательством. В соответствии с КоАП РФ общий объект административного правонарушения законодательно закреплен в ст. 1.2 Кодекса и определяется в качестве задач законодательства об административных правонарушениях.

Родовым объектом административных правонарушений является какая-либо однородная группа общественных отношений, составляющая неотъемлемую часть общего объекта, на которую посягает правонарушитель. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях родовым объектом правонарушений, составы которых содержатся в главе 5 Особенной части Кодекса, являются права граждан.

Далее выделяются видовые объекты правонарушения. Видовой объект правонарушения - это разновид1юсть родового объекта, включающая в себя совокупность однородных общественных отношений, на которые посягает административное правонарушение.

Видовым объектом рассматриваемой группы административных правонарушений являются общественные отношения, связанные с осуществлением избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.

Значимость данных общественных отношений определяется тем, что согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательные права граждан конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 4 Федерального Конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» право на участие в референдуме - конституционное право граждан Российской Федерации голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума.

Рассматривая вышеуказанные нравомочия гражданина, следует отметить, что всеобщее избирательное нраво и нраво на участие в референдуме взаимосвязанные и взаимообусловленные конституционные нрава. Но в то же время данные нравомочия самостоятельны и отличаются друг от друга, и главное отличие состоит в том, что всеобщее избирательное нраво включает в себя как активный (нраво избирать), так и пассивный (нраво быть избранным) элементы, в то время как осуществление права на участие в референдуме возможно лишь в активной форме.

Однако, но целому ряду признаков данные правомочия тождественны: по характеру правомочий, по типу гарантий и др.: субъект активного избирательного права есть в то же время субъект права на участие в референдуме, и в том и в другом случае необходимо прямое волеизъявление при тайном голосовании, действует принцин «один избиратель - один голос», не допускаются какие-либо специальные возрастные и иные ограничения, кроме тех, которые установлены как для избирателей, так и для участников референдума и т.д. Очевидно, этим тождеством можно объяснить и обосновать предмет Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Фeдepaции»^{^^}

Учитывая вышесказанное, можно говорить о правильности выделения в качестве видового объекта административного правонарушения как избирательных прав граждан, так и права на участие в референдуме.

Неносредственным объектом административного нростунка является конкретное общественное отношение, на которое носягает нравонарушитель.

Непосредственные объекты рассматриваемой группы

административных правонарушений можно объединить в семь больших разновидностей:

⁹⁸ См. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - докт. юрид. паук А.В. Иванченко. - М., 1999, с. 485.

1)             административные   нарушения   правил регистрации   (учета
избирателей),      участников      референдума,      составления      списка
избирателей, участников референдума,   образования   избирательных
округов, избирательных участков, участков референдума (ст. 5.1, 5.4);

2) административные нарушения статуса избирательных комиссий,
комиссий референдума (ст. 5.3, 5.6, 5.7);

3) административные нарушения правил выдвижения и регистрации
кандидатов, реализации инициативы проведения референдума (ст. 5.45,
5.46, 5.47);

4) административные нарушения статуса кандидатов, инициативной
группы по проведению референдума (ст. 5.7);

5) административные нарушения правил проведения предвыборной
агитации, агитации по вопросам референдума (ст. 5.5, 5.8, 5.9, 5.10,
5.11, 5.12, 5.13, 5.14, 5.15, 5.16, 5.48, 5.49, 5.51, 5.52);

6) административные нарушения правил поступления и
расходования средств, выделенных на подготовку и проведение
выборов, референдума, а также правил предоставления финансовой
отчетности (ст. 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.21, 5.50);

7) административные нарушения правил организация проведения
голосования и порядка подсчета голосов (ст. 5.22, 5.23, 5.24, 5.25,
5.56).

Наиболее распространенными правонарушениями в рассматриваемой сфере являются административные нарушения правил проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Это подтверждается статистическими данными. Так, по данным ЦИК РФ, в 2002 году в Сибирском федеральном округе по ст. 5.10 КоАП РФ было составлено 115 административных протоколов, из них постановлением суда по 98 протоколам применено административное наказание - штраф, 17 протоколов прекращены производством; по ст. 5.12 - составлено 9 протоколов, из них по 4 протоколам постановлением суда применен штраф, в

5 случаях материалы направлены в краевую избирательную комиссию; по ст. 5.14 - составлено 10 протоколов, из них постановлением суда по 3 протоколам прекращено производство, по 3 протоколам было сделано замечание, по 4 протоколам постановлением суда применен штраф; по ст. 5.16 — составлено 3 протокола, по всем протоколам постановлением суда был применен штраф. По другим статьям Кодекса, охраняющим избирательные права граждан, в данном регионе административных протоколов составлено не былo^{^}^.

Помимо нарушения правил предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, распространенными также являются административные нарушения правил поступления и расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума. Так по данным Управления финансового контроля Аппарата ЦР1К России в период подготовки и проведения федеральных выборов 2003-2004 годов за использование незаконных пожертвований оштрафованы на 15 тыс. рублей каждая из политических партий - "Партия Возрождения России" и "Российская партия ЖИЗНИ", входившие в состав одноименного избирательного блока, а политические партии "Союз патриотов России", "Российская партия мира" и "Гражданская партия России", входившие в избирательный блок "Великая Россия - Евразийский Союз", - на 10 тыс. рублей каждая. За несвоевременное представление итогового финансового отчета наложен штраф в размере 2 тыс. рублей на уполномоченного представителя по финансовым вопросам политической партии "Аграрная партия России". В одномандатных избирательных округах в Республике Хакасия, Астраханской, Белгородской и Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге и ряде других регионов за финансовые нарушения привлечено к административной ответственности 85 кандидатов"^{^°}.

⁹⁹ Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. -
lmp://\v\v\v.i/.hirkom.m/index/2()02/Zp051079.htm (17 декабря 2002 г.)

¹⁰⁰ Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. -
www.cikrf.ru/ 8/2004 12 174/123.htm (16 сентября 2004 г.)

По остальным видам непосредственных объектов административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, нарушения не распространены.

Объективная сторона административного правонарушения - это система предусмотренных нормами административного права признаков, характеризующих его внешние проявления'^°'. Объективная сторона правонарушения - это своеобразная основа противоправного деяния. Именно в объективной стороне состава правонарушения (проступка) выражается объективированное вовне общественно-опасное волевое деяние субъекта, рассматриваемое законом как правонарушение'^{^^}. Объективную сторону составов рассматриваемой группы правонарушений составляет противоправное деяние, нарушающее нормы законодательства о выборах и референдумах. Данное деяние внешне может проявляться как в действии, так и бездействии. Действие - это активная форма внешнего проявления противоправного поведения, бездействие, соответственно, является пассивной формой. Составы административных правонарушений рассматриваемой группы могут совершаться либо в форме активных действий, либо в одном составе деяние может совершаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Однако некоторые составы предполагают совершение противоправного деяния только в форме бездействия. Так, объективная сторона составов правонарушений, предусмотренных ст. ст. 5.3 «Неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. Непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума», 5.50 «Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума» Кодекса Российской Федерации об

¹⁰¹ См. Бахрах Д.Н., Репов Э.Н. Административная ответственность по российскому
законодательству: Краткий учебный курс. - М., 2004, с. 60.; Агапов А.Б. Учебник
административного права. - М., 1999.

¹⁰² Иванова Л.И. Административное правонарушение: понятие и состав: Лекция. —
Домодедово, 2000, с. 15.

административных правонарушениях представляет собой, как правило, бездействие.

Большая часть составов рассматриваемой группы административных правонарушений являются материальными, однако, состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.22 КоАП «Незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме», является формальным, так как для совершения рассматриваемого административного правонарушения достаточно выдать гражданину незаполненный или заполненный бюллетень (несколько бюллетеней) для того, чтобы он проголосовал не за себя, а за других лиц либо проголосовал более одного раза в ходе одного и того же голосования.

Практически все статьи КоАП РФ, охраняющие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, предполагают бланкетный способ изложения элементов административно-правовой нормы. При квалификации административных правонарушений, изложенных данным способом, необходимо обращение правоприменителя к другому нормативно-правовому акту (например, ст. 5. 4 КоАП РФ «Нарушение порядка предоставления сведений об избирателях, участниках референдума»; ст. 5.24 КоАП РФ «Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов»). Однако, как отмечено в Заключении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова на принятый Государственной Думой КоАП РФ, законодатель не дифференцирует ответственность за нарушение таких норм, устанавливая вилку санкций независимо от серьезности допущенных нарушений, тяжести наступивших последствий и прочих важных обстоятельств. Как справедливо отмечает Уполномоченный по правам человека, подобный подход передает

решение вопроса о размере наказания на усмотрение чиновника, то есть подменяет закон волей должностного лица'"^\

Приведенная выше позиция нам представляется справедливой. Действующее административно-деликтное законодательство нуждается в более четкой регламентации ответственности за совершение административного проступка с учетом всех обстоятельств, сопутствующих правонарушению.

Так статья 5.46 КоАП РФ (Подделка подписей избирателей, участников референдума), по нашему мнению, сформулирована не совсем точно. Считаем возможным предложить следующую формулировку данной статьи:

«Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума

1)    Подделка    подписей    избирателей,    участников    референдума,
собираемых   в   поддержку   выдвижения   кандидата,   списка   кандидатов,
инициативы   проведения   референдума,   если   эти   действия   не   содержат
уголовно наказуемого деяния, -

2) Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов)
лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей либо уполномоченным
лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -

Большое значение при квалификации административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, имеют такие признаки объективной

¹⁰³ Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 0.0. Миронова. 1998 - 2003 / Сост. А.Г. Майоров. - М., 2003, с.

421 -422.

стороны правонарушения, как время, место, способ, средства, орудия совершения и др.

По некоторым составам административных правонарушений рассматриваемой группы обязательным признаком объективной стороны является время совершения административного правонарушения. Так например, в ст. 5.12 КоАП «Изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах» оговаривается, что данные действия являются противоправными в период подготовки и проведения выборов (референдума), который начинается со дня официального опубликования решения о назначении выборов или референдума и завершается окончанием дня голосования.

Статья 5.47 КоАП «Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом» предусматривает квалифицирующим признаком место совершения правонарушения, которым являются место выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат.

Все остальные признаки объективной стороны административного нарушения законодательства о выборах и референдумах могут учитываться в отдельных случаях при квалификации содеянного в качестве административного правонарушения, хотя в большинстве случаев они юридического значения не имеют.

Субъект административного правонарушения - это лицо, совершившее деяние, признаваемое в соответствии с законом административным правонарушением, способное за свои действия нести административную ответственность.

В соответствии с Кодексом субъектами административных правонарушений, посягающих на избирательные права и право на участие в референдуме граждан России, являются физические лица (в том числе

должностные) и юридические лица. Таким образом, можно говорить о том, что субъекты административного нарушения вышеуказанных правомочий делятся на две большие грунпы:

- индивидуальные субъекты;

- коллективные субъекты.

Индивидуальные субъекты делятся на две большие грунпы: индивидуальные общие субъекты и индивидуальные снециальные субъекты.

Индивидуальный общий субъект административного правонарушения рассматриваемой грунны - это физическое вменяемое лицо, достигшее возраста, но достижении которого настунает административная ответственность.

В соответствии со ст. 2.3 КоАП РФ ответственность за административное нравонарушение но общему нравилу наступает с 16 лет. Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участвовать в избирательных действиях и в действиях по проведению референдума внраве гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. Данные лица могут быть привлечены к административной ответственности в общем порядке, если в административно-правовой норме не указан специальный субъект. Лица, которым на момент голосования не исполнилось 18 лет, могут быть привлечены к административной ответственности с учетом характера правонарушения лишь но некоторым статьям КоАП РФ. Кроме того, в случае участия данных лиц в агитационной деятельности для нривлечения их к административной ответственности по ст. 5.11 Кодекса необходимо установить вину кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

В соответствии с нримечанием к ст. 2.4 Кодекса под доло/сностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя

власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

При этом лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Определение должностного лица, приведенное выше, является новеллой административного законодательства. Действовавший ранее Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не содержал данной дефиниции. Исходя из анализа данного определения, можно сделать вывод о том, что в качестве должностного лица административного правонарушения может выступать любой государственный или негосударственный служащий. Индивидуальные предприниматели также приравниваются к данной правовой категории.

Следует отметить, что в настоящее время не существует четкого определения понятия «должностное лицо», единого для всех отраслей права. Как справедливо отмечает К.Л. Засов, в законодательстве преобладает отраслевой подход к пониманию данной правовой категории, поскольку представители отраслевых наук рассматривают категорию «должностное

100

лицо» лишь в связи с целями и особенностями той или иной отрасли права"^{^}'*. Новый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года не содержит определение понятия «должностное лицо», хотя именно этой категории государственных служащих в государственном аппарате отведено центральное место.

Возвращаясь к понятию «должностное лицо», следует отметить, что в науке не сформировалось единого подхода к рассмотрению данной правовой категории.

Одна группа авторов (В.А, Власов, С.С. Студеникин, В.И. Новоселов и
др.) считает, что должностными лицами являются государственные
служащие, которые обладают властными полномочиями

внутриведомственного характера. Соответственно, компетенция данных
субъектов распространяется на подчиненных им служащих

соответствующего органа или учреждения'^{^^}.

Другая группа авторов (Ю.Н, Старилов, Д.М, Овсянко, И.Н. Пахомов и др.) отмечает наличие у должностных лиц властных полномочий, которые могут распространяться как на подчиненных субъектов внутри какой-либо организации, либо распространяться на всех граждан государства'^{°^}, Данной позиции придерживается и Ц.А. Ямпольская, по мнению которой должностными лицами являются те государственные служащие, которые для осуществления своей служебной компетенции имеют право на соверщение

107

юридически значимых действии и, в частности, административных актов .

¹⁰⁴ Засов К.Л. К вопросу о понятии должностного лица в системе государственной
службы: Материалы Международной НПК «Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права». М., 2003, с. 300.

¹⁰⁵ См., например: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.,
1959. С110-111; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском
государственном управлении. Саратов, 1976, с.28.

¹⁰⁶ См., например: Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч.: Ч. 2. Книга первая.
Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001, с. 534-535;
Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.,
2002, с. 89-91; Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и
обязанности: Лекции. Львов, 1965, с.57.

¹⁰⁷ Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Дисс. ... д-ра юрид.
наук.-М., 1957, Т. 1, с. 257.

101

К.М. Бишманов и Ж.А. Кегембаева, анализируя данную правовую категорию, выделяют две разновидности должностных лиц: публичное должностное лицо, то есть должностное лицо, работающее в органах государственного управления, наделенное внешними властными полномочиями и исполняющее функции публичного характера, и частное должностное лицо - лицо, выполняющее управленческие функции в других

1OR

организациях, не являющихся органами государственного управления .

Анализ положений Кодекса свидетельствует о том, что понятие должностного лица предусматривает наличие властных полномочий как внутриведомственного характера, так и полномочий, распространяющихся на всех граждан государства.

Говоря об административной ответственности должностных лиц, А.П. Шергин справедливо отмечает, что совершение административных правонарушений должностными лицами в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей повышает опасность деяний и является основанием для усиления административной ответственности этих субъектов¹⁰⁹.

Индивидуальный специальный субъект административного нарушения законодательства о выборах и референдумах - это физическое лицо, обладающее наряду с общими признаками также и дополнительными, конструктивными признаками, которые характеризуют административно-правовой статус лица и которые предусмотрены соответствующим составом

во административного деликта .

Так, например, индивидуальными специальными субъектами административных правонарушений рассматриваемой группы являются:

¹⁰⁸ Бишманов К.М., Кегембаева Ж.А. Особенности административной ответственности
должностных лиц в сфере государственного управления: Сборник тезисов статей
«Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права».
М., 2003, с. 21L

¹⁰⁹ Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных
правонарушениях. - М., 2002, с. 34.

Третьяков Р.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Дисс.... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2001, с. 70.

102

- члены избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. ст. 5.1,
5.6 КоАП РФ);

- должностные лица (ст. ст. 5.6, 5.10, 5.13, 5.52 КоАП РФ);

главные редакторы, редакторы средств массовой информации, организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание (ст. 5.5 КоАП РФ) и др.

В некоторых составах рассматриваемых административных правонарушений индивидуальными специальными субъектами правонарушения являются отдельные категории должностных лиц:

• уполномоченные должностные лица органов местного
самоуправления (главы местных администраций, мэры районов и
городов), командиры воинских частей (ст. 5.4 КоАП РФ);

• руководители организаций и учреждений любых форм
собственности, которые обладают правом найма (назначения на
должность) и увольнения работников, а также предоставления
соответствующих отпусков (ст. 5.7 КоАП РФ);

• должностные лица государственных и муниципальных органов,
организаций и учреждений, которые в рамках своих служебных
обязанностей регулируют пользование соответствующими
помещениями (ст. 5.15 КоАП РФ);

•   должностные    лица,    ответственные    за    перечисление
соответствующих денежных средств избирательным комиссиям,
комиссиям       референдума,       кандидатам,       избирательным
объединениям, избирательным блокам, инициативным группам
по    проведению    референдума,    иным    группам    участников
референдума   (министры   финансов,   начальники   финансовых
управлений, управляющие банками, начальники отделений связи
и др.) (ст. 5.21 КоАП РФ);

103

- лицо, относительно которого в федеральном законе имеется прямо
сформулированный запрет на участие в проведении предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума (ст. 5.11 КоАП РФ);

- лицо, достигшее 18-летнего возраста (субъект привлечения к
проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
несовершеннолетних) (ст. 5.11 КоАП РФ);

- лицо, замещаюш,ее государственную или муниципальную службу, в
том числе государственный или муниципальный служащий (ст. 5.45 КоАП
РФ);

- лицо, осуществляющее сбор подписей избирателей, либо лицо,
специально уполномоченное заверять подписи избирателей в подписном
листе (субъект заверения подписей избирателей) (ст. 5.46 КоАП РФ).

Говоря о коллективных общих субъектах административных правонарушений рассматриваемой группы, следует отметить, что большая часть составов предусматривает ответственность таких субъектов (юридические лица), наряду с индивидуальными субъектами (граждане, должностные лица) (например, ст. 5.3, п. 1 ст. 5.5, ст. 5.9, ст. 5.12, ст. 5.20, ст. ст. 5.47-5.49 КоАП РФ).

Коллективный специальный субъект административных правонарушений рассматриваемой группы предусмотрен лишь двумя составами:

- организации, оказывающие рекламные услуги (субъекты нарушения
условий размещения агитационных материалов) (ст. 5.48 КоАП РФ);

- полиграфическая организация как юридическое лицо (ст. 5.51 КоАП
РФ).

Субъективная сторона проступка - это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному'". Субъективная сторона административного нарушения избирательных прав

¹¹¹ Бахрах Д.П., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству: Краткий учебный курс. - М., 2004, с. 64.

104

граждан, а также права граждан на участие в референдуме содержит основной признак - вину, который может быть выражен в форме умысла или неосторожности.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение, посягающее на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение, посягающее на избирательные права граждан и право граждан на референдум, признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло предвидеть.

Исходя из приведенного понятия правонарушения, совершенного по неосторожности, можно сделать вывод о том, что неосторожная вина может проявляться в форме легкомыслия или небрежности. Правонарушение может быть совершено по легкомыслию в том случае, если лицо предвидит возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных к тому оснований самонадеянно надеется их предотвратить. Небрежность выражается в непредвидении возможности противоправных последствий, которые лицо должно было и могло предвидеть"^{^}.

Подавляющее количество составов рассматриваемой группы правонарушений с субъективной стороны характеризуются виной в форме

¹¹² См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М., 2002, с. 232.

105

умысла или неосторожности. Однако ряд статей Кодекса РФ об административных правонарушениях рассматриваемой группы предусматривает в качестве формы вины умысел. К ним относятся:

- ст. 5.14 КоАП РФ «Умышленное уничтожение или повреждение
печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму»;

- ст. 5.22 КоАП РФ «Незаконная выдача гражданину избирательного
бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме»;

- ст. 5.23 КоАП РФ «Сокрытие остатков тиражей избирательных
бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме»;

- ст. 5.46 КоАП РФ «Подделка подписей избирателей, участников
референдума».

В некоторых случаях при квалификации правонарушения необходимо учитывать такой признак субъективной стороны, как цель деяния. Сказанное, прежде всего, относится к ст. 5.22 КоАП РФ (Незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме), поскольку целью данного правонарушения является предоставление возможности гражданину проголосовать за других лиц либо проголосовать хоть и от себя, но по заранее заполненному бюллетеню. В случае, если указанная цель правонарушения не установлена, совершение действий по незаконной выдаче гражданину избирательного бюллетеня не повлечет за собой административной ответственности.

Рассмотрев признаки составов административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, переходим к рассмотрению аналогичных признаков составов административных правонарушений, посягающих на информационные права гралсдан России.

Общий объект административных правонарушений, посягающих на
информационные права граждан, определен в качестве задач
законодательства об административных правонарушениях,

сформулированных в ст. 1.2 КоАП РФ.

106

Родовым объектом рассматриваемой группы правонарушений являются права граждан, а также совокупность общественных отношений в области связи и информации.

Видовым объектом данных правонарушений являются общественные отношения, связанные с реализацией права граждан на информацию, а также свобода массовой информации.

Непосредственные объекты административных правонарушений, посягающих на информационные права граждан, делятся на четыре вида:

- административные нарушения права гражданина на ознакомление с
документами и другими материалами, касающимися его прав и свобод (ст.
5.39 КоАП РФ);

- административные нарушения, посягающие на жизнь и здоровье
человека, в частности психическое здоровье, посредством влияния скрытых
вставок, содержащихся в продукции средства массовой информации (ст.

13.15 КоАП РФ);

- административные нарушения, посягающие на свободу массовой
информации, в части свободы распространения массовой информации (ст.

13.16 КоАП РФ);

- административные нарушения, посягающие на установленный
порядок изготовления или распространения продукции средства массовой
информации (ст. 13.21 КоАП РФ).

Объективная сторона административных правонарушений, посягающих на информационные права граждан, предполагает в большинстве случаев совершение активных действий, однако состав правонарушения, предусмотренного ст. 5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации» КоАП РФ, предусматривает, что данный деликт может быть совершен как в форме действия, так и в форме бездействия.

При квалификации правонарушений, предусмотренных ст. ст. 13.15, 13.16, 13.21 КоАП РФ, правоприменителю во всех трех случаях необходимо будет обратиться к нормам Закона РФ от 27 декабря 1991 г. №i 2124-1 «О

107

средствах массовой информации», В связи этим нам представляется, что данные статьи Кодекса носят бланкетный характер.

Такие признаки объективной стороны, как время совершения, место совершения, способ совершения правонарушения, орудие и другие, не предусмотрены в качестве обязательных признаков при квалификации составов рассматриваемой группы правонарушений.

Субъектами рассматриваемой группы административных правонарушений в большинстве случаев являются граждане, должностные лица, юридические лица (ст. ст. 13.15, 13.16, 13.21 КоАП РФ).

Состав статьи 5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации» КоАП РФ предусматривает специальный субъект - должностное лицо государственного органа или органа местного самоуправления, в служебные обязанности которого входит ознакомление граждан с соответствуюш;ей информацией.

Субъективная сторона правонарушений, посягающих на

информационные права граждан, характеризуется умышленной формой вины, то есть лицо, совершившее правонарушение данной группы, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало их наступления, или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично.

Рассмотрев административно-правовую характеристику

правонарушений, посягающих на информационные права, переходим к рассмотрению правонарушений, посягающих на право граждан участвовать в публичных меропрнятнях.

Как уже ранее отмечалось, правовую основу осуществления гражданами данного правомочия составляет вновь принятый Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Ранее вопросы осуществления гражданами права на публичные мероприятия не были урегулированы на уровне федерального закона. Как справедливо отмечает В. И. Русинов, ранее действовавшие

108

нормативные акты регулировали процессуальную сторону права на публичные мероприятия и определяли механизм проведения данных мероприятий, в то время как материальная сторона, включающая понятийный аппарат структурных элементов рассматриваемого правомочия, не раскрыта""'. В действующем в настоящее время федеральном законе определены как понятийный аппарат, так и процессуальные вопросы осуществления гражданами данного правомочия.

Общим объектом административных правонарушений, посягающих на
право граждан участвовать в публичных мероприятиях, является
совокупность задач законодательства об административных

правонарушениях, сформулированных в ст. 1.2 КоАП РФ.

Родовым объектом рассматриваемой группы правонарушений являются права граждан, а также общественный порядок.

Видовым объектом данных правонарушений являются общественные отношения, связанные с реализацией права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Непосредственные объекты административных правонарушений, посягающих на право граждан участвовать в публичных мероприятиях, можно сформулировать в качестве двух разновидностей:

- административные нарушения законодательства о собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании (ст. 5.38 КоАП РФ);

- административные нарушения, посягающие на установленный
порядок организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ).

Объективная сторона состава рассматриваемой разновидности административных правонарушений в первом случае (ст. 5.38 КоАП РФ)

¹¹³ Русинов В. И. Право граждан России на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования // Университетское управление: практика и анализ.- 1998. -№ 3(6), с. 19-23.

109

предполагает совершепие правонарушения как в форме действия, так и в форме бездействия; во втором случае (ст. 20.2 КоАП РФ) деликт может быть совершен только в форме активных действий.

Состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2, является материальным, то есть ответственность обусловлена наступлением определенных последствий (например, осложнением реализации персоналом указанных объектов служебных обязанностей, или создание угрозы безопасности граждан и окружающей среды). Кроме того, для привлечения виновных лиц к ответственности по данному составу необходимо установить причинную связь между действиями участников публичных мероприятий и указанными последствиями.

Субъектами данных правонарушений в первом случае (ст. 5.38 КоАП РФ) могут быть как граждане, так и должностные лица, во втором случае (ст. 20.2 КоАП РФ) субъектами правонарушения могут быть любые вменяемые граждане, достигшие 16-летнего возраста (если они являются организаторами или участниками митингов и собраний) либо 18-летнего возраста (если они являются организаторами демонстраций, шествий и пикетирований).

С субъективной стороны данные правонарушения характеризуются наличием прямого умысла.

Рассмотрев составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России, считаем возможным остановиться на особенностях производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России.

Как справедливо отмечает П.П. Мышляев, традиционная недооценка опасности административных правонарушений отрицательно сказывается на состоянии правопорядка в стране, на правосознании российских граждан и

по

правоприменительной практике"'^*. Развитие административного законодательства позволило сформулировать положение о том, что одним из принципов деятельности государственных органов и должностных лиц, ведущих производство по делу, является принцип охраны прав и интересов государства, общества и человека"^{^}. Кроме того, как справедливо отмечает Л.И, Поспелова, защита общественных отнощений от административных правонарущений также является одной из важнейщих задач государства"^{^}. Административное законодательство обеспечивает выполнение выщеперечисленных задач в процессе производства по делу об административном правонарущений.

Производство по делам об административных правонарущениях развивается во времени как последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий"^{^}. Как уже отмечалось ранее, административное производство - это процесс, состоящий из определенных элементов, конкретных действий, называющихся стадиями"^ .

Первой стадией административного производства является

возбуждение дела об административном правонарушении.

Возбуждение дел об административных правонарущениях, посягающих на политические права граждан России, производится при обнаружении одного из поводов, перечисленных в статье 28.1 Кодекса.

¹¹⁴ Мышляев Н.П. Становление науки административной деликтологии: Материалы
Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию
Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина
«Актуальные вопросы адмннистративно-деликтного права». - М., 2005, с. 74.

¹¹⁵ См.: Севрюгин В.Е. Проблемы административного нрава. - Тюмень, 1994, с. 187.

¹¹⁶ Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного
законодательства. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001, с. 23.

¹¹⁷ Административ1юе нраво: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.Я. Кикотя. - М., 2003,
с. ПО.

¹¹⁸ См. также: Якуба О.А. Административная ответственность. Монография. М., 1972, с.
116; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его
кодификации. Дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001, с. 59; Агапов А.Б. Административная
ответственность: Учебник. - М., 2000, с. 231.

Ill

КоАП РФ в ст. 28,3 перечисляет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Что касается правонарушений, посягающих на политические права граждан, то такими полномочиями обладают органы внутренних дел; члены избирательных комиссий, комиссий референдума; органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации; органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; инспектора Счетной палаты. Кроме того, по отдельным статьям Кодекса дела об административных правонарушениях рассматриваемой группы возбуждает прокурор.

Законодатель предусматривает, что физическому лицу либо законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, в обязательном порядке должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. В случае несогласия с чем-либо по содержанию протокола указанные лица имеют право высказывать замечания, давать объяснения, которые обязательно должны прилагаться к протоколу.

Протокол об административном правонарушении должен быть подписан должностным лицом, его составившим, а также физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписи в протоколе, в нем делается соответствующая отметка.

После составления протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Ранее КоАП РФ предусматривал иной порядок предоставления копии протокола об административном правонарушении, согласно которому такая копия вручалась вышеперечисленным лицам под расписку только по их

112

желанию. Но с 08 декабря 2003 года действует порядок, согласно которому копия протокола об административном правонарущении вручается физическому лицу или законному представителю юридического лица, а также потерпевщему в обязательном порядке.

Следует отметить, что составление протокола об административном правонарущении не является единственным способом пресечения административного правонарущения. Так, например, избирательным комиссиям, комиссиям референдума предоставлено право на обращение в случае необходимости в компетентные органы с представлением о пресечении правонарушений, в том числе и тех, составление протоколов по которым отнесено к юрисдикции комиссий.

Административное законодательство, предоставляя полномочия по составлению административных протоколов субъектам, не обладающим возможностью применения принудительных мер по отношению к физическим лицам или юридическим лицам, предусматривает механизмы по обеспечению таких полномочий. Так, в случае уклонения физического лица, руководителя или законного представителя юридического лица, совершившего правонарушение, от явки в избирательную комиссию, комиссию референдума для участия в составлении протокола об административном правонарушении по обращению члена избирательной комиссии, комиссии референдума уполномоченного составлять протокол, в соответствии с ч. 1 ст. 27.2 Кодекса они могут быть принудительно доставлены должностным лицом органа внутренних дел (милиции) в помещение органа внутренних дел или органа местного самоуправления сельского поселения. После доставления лица, соверщившего административное правонарушение, в помещение органа внутренних дел или органа местного самоуправления член избирательной комиссии должен явиться в помещение органа внутренних дел для составления протокола об административном правонарушении.

113

Говоря об административной ответственности за посягательства на политические права граждан России, следует отметить, что в случае выявления административного правонарушения в области законодательства о выборах и референдумах должно быть проведено административное расследование. Процессуальный институт административного расследования является принципиально новым для административного законодательства России, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не содержал аналогичных положений. Административное расследование связывается с необходимостью проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временнь1х затрат по делам об административных правонарушениях, в том числе и в области законодательства о выборах и референдумах"^{^}.

По обш,ему правилу дела об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России, рассматриваются мировыми судьями. Однако в том случае, если по данному делу нроводилось административное расследование в соответствии со ст. 28.7 Кодекса, такие дела рассматриваются судьями районных судов. В случае если к административной ответственности привлекаются военнослужащие, такие дела рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

Следующая стадия производства по делу об административном правонарушении - рассмотрение дела об административном правонарушении.

Дела об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1 статьи 29.5 КоАП РФ рассматриваются по месту их совершения. Часть 2 данной статьи предусматривает, что в случае, если по делу об административном правонарушении проводилось административное расследование, то данное дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего расследование.

¹¹⁹ См.: Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных нравонарушениях. - М., 2002, с. 549.

114

Лица, являющиеся участниками производства, а также их права и обязанности рассматриваются в главе 25 КоАП РФ. Согласно Кодексу к ним относятся: 1) лицо, в отношении которого ведется производство; 2) его законные представители; 3) потерпевший; 4) защитник и представитель; 5) свидетели; 6) эксперты; 7) специалисты; 8) переводчики и др.

Законодатель придает большое значение объективности и беспристрастности рассмотрения дела, поэтому при наличии оснований, указывающих на заинтересованность судьи, члена коллегиального органа, должностного лица в исходе дела, указанные лица не допускаются к процессу'^{^*}^. Так, согласно ст. 29.2 КоАП РФ, судья, на рассмотрение которого передано дело об административном правонарушении, не может рассматривать данное дело в случае, если:

- является родственником лица, в отношении которого ведется
^ производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего,

законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;

- лично, прямо или косвенно заинтересован в разрешении дела.

В случае выяснения данных обстоятельств судья, на рассмотрение

которого передано дело об административном правонарушении, обязан

9> заявить самоотвод. В случае выяснения таких обстоятельств другими

участниками производства по делу они также вправе заявить отвод судье.
ф Законодателем установлен общий срок рассмотрения дела об

административном правонарушении - пятнадцать дней со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Однако что касается правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, то для этой группы четко установлен пятидневный срок рассмотрения дела, продление которого законом не допускается. Срок рассмотрения дел об

¹²⁰ Административно-процессуальное нраво: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М., 2004, с. 332.

115

административных правонарушениях, посягающих на информационные права граждан, а также дел, посягающих на право граждан участвовать в публичных мероприятиях, может быть продлен судьей в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении, либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела не более чем на один месяц.

Что касается сроков рассмотрения дела об административном
правонарушении, предусмотренного статьей 20.2 Кодекса («Нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования»), в случае, если в отношении
лица в качестве административного наказания применяется

административный арест, такое дело должно быть рассмотрено не позднее 48 часов с момента его задержания.

Результатом решения по делу об административном правонарушении является принятие предписания, имеющего государственно-властный характер и облекаемого в форму акта-документа - постановления'^{^}'.

Говоря об административных наказаниях за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России, следует отметить, что законодателем предусмотрены следующие виды санкций:

- административный штраф;

- конфискация орудия совершения или предмета административного
правонарушения;

- административный арест.

Административный штраф является основным видом административного наказания за совершение рассматриваемых правонарушений.

¹²¹ Административная юрисдикция: учебное нособие / Под ред. Н.Е. Бунякина. Тамбов, 2004, с. 68.

116

И.В. Максимов, говоря о штрафе как мере юридической ответственности, справедливо отмечает особенности данной правовой санкции:

- штраф характеризуется государственным принуждением;

штраф характеризуется отрицательными последствиями имущественного характера;

- штраф характеризуется единовременным взысканием'^{^^}.

Кроме того, автор усматривает сущность штрафа в том, что он является взысканием имущественного характера, имеет денежное выражение, применяется к лицам, совершившим административное правонарушение, а также в государственном осуждении правонарушителя и противоправного деяния, которое выражается в отрицательных последствиях имущественного характера, которые привлеченный к административной ответственности обязан претерпевать'^{^^}.

Согласно КоАП РФ в случае наложения административного штрафа, в постановлении по делу об административном правонарушении в том числе, должна содержаться информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа.

Как уже отмечалось ранее, административный штраф является одним из основных видов административных наказаний, применяемых за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России.

За совершение правонарушений, посягающих на избирательные права граждан России, а также права граждан на участие в референдуме, в качестве административного наказания применяется административный штраф, а, кроме того, отдельные составы предусматривают в качестве

¹²² Максимов И.В. Административный штраф. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1995,
с. 20-21.

¹²³ См.: Максимов И.В. Указ. раб., с. 28-29.

117

дополнительного наказания - конфискацию предмета административного правонарушения.

Составы правонарушений, посягающих на информационные права граждан, предусматривают в качестве административного наказания аналогичные виды взысканий - административный штраф и в качестве дополнительного наказания - конфискацию предмета административного правонарушения.

Правонарушения, посягающие на право граждан участвовать в публичных мероприятиях, предусматривают штрафные санкции и, как уже отмечалось ранее, административный арест.

Далее следует стадия пересмотра постановлений и решений по делу об административном правонарушении. Данная стадия является факультативной, необязательной.

В соответствии с действующим законодательством постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано: 1) лицом, в отношении которого ведется производство; 2) потерпевшим; 3) законными представителями физических и юридических лиц; 4) защитником и представителем.

Согласно статье 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, который обязан в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд. В том случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, которому обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток. Что касается правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 Кодекса («Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»), в том случае, если в качестве административного наказания применен

118

административный арест, жалоба на постановление по такому делу должна быть направлена в вышестоящий суд в день ее получения.

Законодатель также предусмотрел, что жалоба может быть подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать.

Сроки обжалования постановлений по делу об административном правонарушении установлены в КоАП РФ в ст. 30.3. Общий срок для подачи жалобы по делу об административном правонарушении предусмотрен в течение десяти суток. Однако для правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, установлен пятидневный срок подачи жалобы со дня вручения или получения копий постановлений. В случае пропуска срока подачи жалобы по ходатайству лица, подающего жалобу, срок может быть восстановлен судьей.

Законодателем предусмотрен десятидневный срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Однако, для группы правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право фаждан на участие в референдуме, срок рассмотрения жалобы оговорен в Кодексе особо, и составляет пять дней с момента поступления жалобы и прилагаемых к ней материалов в суд, правомочный рассматривать такую жалобу.

Кроме того, жалоба на постановление по делу о правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 Кодекса («Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»), в том случае, если в качестве административного наказания применен административный арест, должна быть рассмотрена в течение суток с момента ее поступления.

Законодателем установлено, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей единолично.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. В течение трех суток после вынесения решения его копия вручается или высылается

119

физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу об административном правонарушении. Кроме того, данное решение может быть выдано потерпевшему в случае подачи им жалобы или прокурору по его просьбе. В случае если в качестве административного наказания был применен административный арест, решение по жалобе на соответствующее постановление доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, лица, в отношении которого вынесено решение, а также потерпевшего в день вынесения решения.

Завершающей стадией производства по делу об административном правонарушении является исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Законодателем предусмотрен следующий порядок вступления постановлений по делу об административном правонарушении в законную силу:

после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

- немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу.

Статья 31.2 устанавливает требование обязательности исполнения постановления по делу об административном правонарушении всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления.

120

должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами.

Говоря о постановлении об административном аресте, следует отметить, что принесение протеста на данное постановление не приостанавливает его исполнения.

Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы:

1) Были проанализированы составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России.

Объектами административных правонарушений, посягающих на рассматриваемую группу прав граждан, являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации гражданами названных прав.

С объективной стороны составы рассматриваемых административных правонарушений характеризуются тем, что в большинстве случаев могут совершаться как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Кроме того, для большинства составов характерен бланкетный способ изложения элементов административно-правовой нормы, что предполагает обращение правоприменителя к другому нормативно-правовому акту. Состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2, является материальным и для привлечения виновных лиц к ответственности по данному составу необходимо установить причинную связь между действиями участников публичных мероприятий и указанными последствиями. Остальные составы данной фуппы правонарушений могут быть как материальными, так и формальными.

Субъектами правонарушений, посягающих на политические права граждан, как правило, являются физические лица (в том числе должностные) и юридические лица. Однако субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, могут быть любые вменяемые граждане, достигшие 16-летнего возраста (если они являются организаторами или участниками митингов и собраний) либо 18-летнего

121

возраста (если они являются организаторами демонстраций, шествий и пикетирований).

С субъективной стороны составы нравонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, характеризуются виной в форме умысла или неосторожности, в то время как составы правонарушений, посягающих на информационные права граждан и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, характеризуются умышленной формой вины.

2) Было предложено внести изменения в статью 5.46 КоАП РФ, и
сформулирована ее новая редакция.

3)              Основываясь на статистических данных ЦИК РФ о количестве
составленных     протоколов     об     административных     правонарушениях,
посягающих на избирательные права граждан, право граждан на участие в
референдуме в 2002-2004 годах, были выявлены наиболее распространенные
правонарушения,   среди   которых   можно   выделить   нарушения   правил
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также правил
поступления   и   расходования   средств,   выделенных   на   подготовку   и
проведение выборов, референдума.

4)     Был     рассмотрен     порядок     производства     по     делам     об
административных правонарушениях и выявлены особенности, характерные
для   производства   по   делам   об   административных   правонарушениях,
посягающих на политические права граждан России. Так, было отмечено, что
избирательные комиссии, комиссии референдума обладают полномочиями,
помимо составления протокола об административном правонарущении, на
обращение   в   компетентные   органы   с   представлением   о   пресечении
правонарушений, в том числе и тех, составление протоколов по которым
отнесено к юрисдикции комиссий. Другой особенностью производства по
делам    рассматриваемой    группы    является    обязательность    проведения
административного    расследования     в    случае     выявления     нарушения
законодательства о выборах и референдумах. Порядок производства по делам

123

§ 3. Административно-правовые отношения и акты применения

норм административного нрава как элементы механизма

административно-правовой охраны политических прав

граждан России.

Рассмотрев основные характеристики позитивно-правовых норм и норм об административной ответственности за нарушения политических прав граждан России как элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, считаем необходимым перейти к рассмотрению оставшихся элементов - административно-правовых отношений и актов применения норм административного права.

Как уже отмечалось ранее, структура административного правоотношения содержит три элемента: субъекты правоотношений, объект правоотношения и содержание правоотношения, включающее в себя права и обязанности сторон, участвующих в правоотношении.

Первым элементом выступает субъект правоотношения. Вопрос о субъектах правоотношений является одним из основополагающих для любого правового исследования, поскольку с ним связано не только определение круга их потенциальных участников, но и закрепление за ними совокупности соответствующих прав и обязанностей, что необходимо для рассмотрения содержания любого правоотношения.

Говоря об особенностях правовой категории «субъект правоотношения» с позиций общей теории права, субъектами правоотношений являются отдельные индивиды и организации, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъективных юридических прав и обязанностей'^{^}"*. С.С. Алексеев в своей фундаментальной работе «Общая теория права» выделяет два основных признака субъекта права: во-первых, субъектом права является лицо.

¹²⁴ См.: Хропаиюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений /Под ред. профессора В.Г. Стрекозова. - М., 2000, с. 309.

124

участник общественных отношений, которое фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей. Во-вторых, это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, которое приобрело свойства субъекта права в силу юридических норм. Как справедливо отмечает автор, юридические нормы образуют обязательную основу выступления индивидов, организаций, общественных объединений как субъектов права'^{^^},

В теории административного права вопросы субъекта правоотношений данной области рассматривались различными авторами. Так, Ц.А. Ямпольская еще в 1957 году в своем исследовании «Субъекты советского административного права» отмечала, что субъектами права называются носители прав и обязанностей, которые участвуют в правоотношении или могут в нем участвовать, то есть могут стать участниками правоотношений'^^ . Далее автор выделяет три группы субъектов административного права, к которым относятся:

1) органы государства (и их агенты, их должностные лица);

2) общественные организации;

3) советские граждане.

Кроме того, Ц.А. Ямпольская отмечает, что субъекты этих трех названных групп являются полноправными участниками административно-правовых отношений, носителями определенных прав в области административного права и соответствующих обязанностей'^{^^}.

Считаем возможным на основе анализа правового положения субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России предложить классификацию данных субъектов.

I. По виду субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России считаем возможным выделить:

125

избирательные комиссии, комиссии референдума различных уровней; органы внутренних дел; органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации; органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; инспектора Счетной палаты Российской Федерации; прокурор; наблюдатель; участник производства по делу об административном правонарушении, посягающем на чьи-либо политические права.

1. Избирательные комиссии, комиссии референдума различных уровней.

Особенности формирования и деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума различных уровней, а также правовое положение ее членов регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, а также Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года J 19-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ)'^^ , Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ (с изменениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.)'^{^^} и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ'^{^°}.

Согласно п. 21 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №. 67-ФЗ избирательной комиссией считается коллегиальный орган, формируемый в порядке и в сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов.

¹²⁸ СЗ РФ, 2003 г. № 2, ст. 171.

¹²⁹ СЗ РФ, 2002 г. № 51, ст. 4982.

¹³⁰ СЗ РФ, 2005 г. № 21, ст. 1919.

126

Систему избирательных комиссий, комиссий референдума, действующих в Российской Федерации, согласно н. 1 ст. 20 указанного закона составляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муницинальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, а также участковые комиссии. Как справедливо отмечает Н.Т. Рябов, система избирательных комиссий является ключевым органичным элементом в механизме реализации избирательного законодательства, в системе защиты избирательных нрав граждан^*'^{^}'.

Система избирательных комиссий не входит ни в одну из трех ветвей государственной власти, однако в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (н.1 ст.21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Остальные уровни представляют собой общественные образования, решения которых но вонросам, связанным с нроведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц.

Согласно п. 3 статьи 20 рассматриваемого федерального закона статус избирательных комиссий составляет совокунность полномочий по обеспечению реализации и защиты избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Данные полномочия избирательных комиссий как государственных органов соответствуют обязанности государства защищать нрава и свободы личности, закрепленной в ст. 2 Конституции Российской Федерации.

¹³¹ Рябов Н.Т. Обеспечение избирательных прав граждан - основная задача федерального избирательного законодательства: Вступительная статья. // Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Под ред. Васильева В.И., Иванченко А.В., Постникова А.Е. - М., 1995, с. 14.

127

Полномочия членов избирательных комиссий и комиссий референдума в сфере административно-правовой охраны избирательных прав граждан России определяются п. 1 ч. 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года'^{^^}. Следует отметить, что статья 28.3 Кодекса, устанавливающая четкий перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарущениях, является принципиально новой для административного законодательства. КоАП РСФСР не содержал такого перечня должностных лиц, уполномоченных в данной сфере.

КоАП РФ предоставляет право членам избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченным избирательными комиссиями, комиссиями референдума, составлять нротоколы об административных правонарущениях, посягающих на избирательные прав граждан по 16 статьям Кодекса. В связи с вышеизложенным считаем необходимым отметить, что возбуждение дела об административном правонарушении, прежде всего по данным статьям КоАП РФ, которые предоставляют такие полномочия избирательным комиссиям, комиссиям референдума, а также и по остальным составам, во многом зависит от позиции данного субъекта избирательного процесса, а также наличия у членов избирательных комиссий, комиссий референдума глубоких юридических знаний и практических навыков в данной области.

Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ходе федеральных выборов 2003-2004 годов избирательные комиссии составили 149 протоколов об административных правонарушениях и направили их в суды общей юрисдикции для привлечения виновных к административной ответственности. Однако при рассмотрении судами дел 35 % из них были прекращены производством по следующим основаниям:

- отсутствие состава административного правонарущения;

¹³² СЗ РФ, 2002, № 1 (Ч.1), ст. 1.

128

истечение срока, установленного для привлечения к административной ответственности;

- малозначительность совершенных виновными лицами деяний;

несоответствующее оформление протоколов, необходимость приведения дополнительных фактов и другие основания'^{^\}

Таким образом, исходя из приведенных данных можно сделать выводы о том, что в работе некоторых членов избирательных комиссий, комиссий референдума выявляются серьезные упущения, которые являются основанием для прекращения производства по делу о данном административном правонарушении.

Члены избирательных комиссий, комиссий референдума имеют право на обращение в компетентные органы с представлениями о пресечении правонарушений, в том числе и тех, составление протоколов по которым отнесено к компетенции комиссий, А в случае, если лицо, совершившее правонарушение в области избирательного законодательства, уклоняется от явки в избирательную комиссию, комиссию референдума, оно согласно ч. 1 п. 1 ст. 27.2 КоАП РФ может быть доставлено принудительно должностным лицом органа внутренних дел (милиции) по обращению члена избирательной комиссии, комиссии референдума, уполномоченного в соответствии с КоАП РФ составлять протокол, в помещение органа внутренних дел (милиции) или органа местного самоуправления. Кроме того, избирательные комиссии обладают полномочиями по рассмотрению жалоб наблюдателей на действия нижестоящей избирательной комиссии. А также, исходя из анализа п. 1 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ вышестоящая избирательная комиссия, комиссия референдума вправе возбуждать административное производство, в том числе и в отношении членов нижестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума.

¹³³ Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. -www.cikrf.rii/ 8/2004 1 192/301.192.()6.1ит .(20 декабря 2004 г.)

129

2. Органы внутренних дел.

КоАП РФ не раскрывает должностное положение сотрудников органов внутренних дел, обладающих правом составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России, Данный вопрос рассмотрен в приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» от 02 июня 2005 г. № 444'^{^^}

Данный нормативно-правовой акт предоставляет полномочия составлять протоколы об административных правонарушениях широкому кругу должностных лиц органов внутренних дел. Ранее данные полномочия принадлежали сотрудникам дежурных частей органов внутренних дел, сотрудникам подразделений дознания, участковым уполномоченным милиции, а также сотрудникам милиции, непосредственно обнаружившим административное правонарушение. Вновь принятый приказ предоставляет право составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России, практически всем категориям должностей сотрудников ОВД, включая Министра внутренних дел Российской Федерации, а также заместителей Министра. Исключение составляют лишь сотрудники отраслевых подразделений органов внутренних дел, выполняющие специальные задачи, не связанные с охраной прав граждан от противоправных посягательств.

В период избирательных кампаний органы внутренних дел предотвращают и пресекают административные правонарушения, связанные с выборами, выявляют обстоятельства, способствующие их совершению; принимают и регистрируют заявления, сообщения, поступающую информацию об административных правонарушениях, связанных с

¹³⁴ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 01 августа 2005 г. № 31.

130

выборами; осуществляют по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях; оказывают содействие в пределах своих полномочий кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; принимают меры по пресечению в ходе избирательной кампании противоречащей закону предвыборной агитации (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей), информируют соответствующую избирательную комиссию о фактах, выявленных нарушениях и принятых в связи с этим мерах.

Полномочия органов внутренних дел в области охраны информационных прав граждан точно охарактеризовал С.А, Сойников в своем исследовании'^{^^}. По его мнению, административная деятельность органов внутренних дел в области средств массовой информации состоит в обязанности выявлять и пресекать правонарушения; составлять протоколы об административных правонарущениях и направлять протоколы и иные материалы о правонарущениях по подведомственности; назначать экспертизу; осуществлять задержание и доставление лиц; производить изъятие продукции средств массовой информации и оборудования; участвовать, содействовать в осуществлении контрольно-надзорной деятельности; при получении лицензии оказывать содействие уполномоченным органам в осуществлении оперативной проверки лиц, обратившихся за получением лицензии на изготовление и распространение продукции средств массовой информации.

¹³⁵ Сойников С.А. Административно-правовая охрана норядка изготовления и раснространення продукции средств массовой информации. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2000, с. 128.

131

Говоря о полномочиях органов внутренних дел при обеспечении права граждан на участие в публичных мероприятиях, следует отметить, что вновь принятый Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ определил правовое положение, права и обязанности сотрудника органа внутренних дел как уполномоченного представителя органа внутренних дел, на территории которого проводится публичное мероприятие.

Главными задачами органов внутренних дел при проведении публичных мероприятий являются: создание нормальных условий для организации публичных мероприятий в местах их проведения; обеспечение безопасности для участников и зрителей; предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений; оказание необходимого содействия организаторам проведения публичных мероприятий в рамках предоставленной компетенции; поддержание надлежащего порядка на прилегающей территории¹³⁶.

3. Органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации.

Прежде чем переходить к рассмотрению особенностей правового положения средств массовой информации, необходимо определить понятие данного субъекта правоотношений. Согласно статье 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 с изменениями и дополнениями, под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации¹³⁷.

¹³⁶ См.: более подр.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть
особенная. Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, нроф., академика РАЕН А.П. Коренева. -
М., 2003, с. 278.

¹³⁷ Ведомости Съезда народных денутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. № 7, ст. 300.

132

Дополняя данное определение, А.В. Гайфуллин отмечает, что средства массовой информации - это институты, функционирующие, главным образом, для сбора, обработки и распространения сведений о различных -экономических, социальных, политических, духовных и иных - сторонах общественной и природной жизни'^{^}'^.

Нам представляется, что необходимо более подробно рассмотреть положение должностных лиц органов печати и средств массовой информации как субъектов правоприменительной деятельности в сфере политических прав граждан России. В соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 09 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»'''^ , а также в соответствии с Указом Президента РФ № 649 от 20 апреля 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г.)''^{^}°, было упразднено Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Тем же указом было создано новое Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, в составе которого была создана Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. Указанная федеральная служба наделена данными полномочиями. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 301 (в редакции постановления Правительства РФ от 15 августа 2005 № 516)''^*', данная служба осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере

133

массовых коммуникаций, осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации об авторском праве и смежных правах в сфере массовых коммуникаций, а также имеет право пресекать нарушение законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством России меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Если говорить о полномочиях, предоставленных должностным лицам органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации согласно КоАП РФ, то данные должностные лица имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях по следующим статьям:

-     правонарушения,   посягающие на избирательные   права граждан:
статьи 5.5 (Нарушение порядка участия средств массовой информации в
информационном обеспечении выборов, референдумов); 5.10 (Проведение
предвыборной    агитации,    агитации    по    вопросам    референдума        вне
агитационного   периода   и   в   местах,   где   ее   проведение   запрещено
законодательством    о    выборах    и    референдумах);    5.11    (Проведение
предвыборной   агитации,   агитации   по   вопросам   референдума   лицами,
которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.13
(Непредоставление   возможности   обнародовать   опровержение   или   иное
разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации); 5. 51
(Нарушение        организацией,        индивидуальным        предпринимателем,
выполняющими   работы   или   оказывающими   услуги   по   изготовлению
агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных
печатных материалов);

-     правонарушения, посягающие на информационные права граждан:
статьи   13.15   (Злоупотребление   свободой   массовой   информации);   13.16
(Воспрепятствование    распространению    продукции    средства    массовой

134

информации); 13.21 (Нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации).

Органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации, играют важную роль в процессе реализации гражданами своих избирательных прав. Так, в постановлении Центральной избирательной комиссии от 10 октября 2003 года № 38/354-4 «О разъяснениях некоторых вопросов информационного обеспечения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва и иных выборов в Российской Федерации»'"^*^ справедливо отмечается, что СМИ выполняют ответственную задачу - всесторонне анализировать предвыборную ситуацию и содействовать осознанному свободному выбору граждан. Нам представляется, что высказанная в данном источнике точка зрения всецело отражает основную задачу СМИ в период выборов в нашей стране.

4. Органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания.

Полномочия но составлению протоколов об административных правонарушениях, предоставленные данным органам, практически совпадают с аналогичными полномочиями, предоставленными органам, уполномоченным в области печати и СМИ.

Согласно КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вешания, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях по следующим статьям:

¹⁴² «Российская газета». - 2003. - 15 октября. - с. 11.

135

законодательством о выборах и референдумах); 5,11 (Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом); 5.13 (Пепредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации);

- правонарушение, посягающее на информационные права граждан: статья 13.15 (Злоупотребление свободой массовой информации). 5. Инспектора Счетной палаты Российской Федерации.

Правом составлять протоколы об административных правонарушениях инспектора Счетной палаты РФ наделены только по одному составу - ст. 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума). Однако следует также отметить, что дело об административном правонарушении по данному составу возбуждает прокурор.

6. Прокурор.

Данный субъект обладает полномочиями возбуждать дела о правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан, по следующим статьям: ст. ст. 5.1 (Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума); 5.7 (Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме); 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума); 5.23 (Сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме); 5.24 (Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или

136

«Повторный подсчет голосов»); 5.25 (Непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов); 5.45 (Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума); 5.46 (Подделка подписей избирателей, участников референдума); 5.48 (Нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов); 5.52 (Невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий).

Рассмотрев данный список, следует отметить, что объем полномочий прокурора в данной области достаточно большой и согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП России из всех составов, дела по которым возбуждает прокурор, избирательные правонарушения составляют подавляющее большинство, что говорит о значимости регулируемых правоотношений.

Учитывая все вышесказанное, следует также отметить, что прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации (ст. 28.4 КоАП России).

7. Наблюдатели в избирательном процессе.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дает определение понятия наблюдатель - это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов

137

голосования и определения результатов выборов, референдума.

Правовое положение наблюдателя определено в Федеральном законе от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в Федеральном законе от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и в Федеральном законе от 10 января 2003 г, № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Согласно данным нормативным актам наблюдатель наделяется правом обжаловать решения и действия или бездействие избирательной комиссии, в которую он направлен, в непосредственно вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Кроме того, вышеперечисленные нормативные акты определяют правовое положение иностранных (международных) наблюдателей. Так, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранный (международный) наблюдатель - это представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуш,ествлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.

И в этой связи представляется интересной позиция К.В. Краснова, изложенная в исследовании «Субъекты избирательного процесса в Российской Федерации»'"^*^, в котором он оспаривает общепринятое положение о том, что иностранные граждане не могут быть субъектами избирательного процесса в Российской Федерации. Автор справедливо отмечает, что иностранным гражданам предоставлено право принимать участие в контроле или осуществлять его в качестве иностранных (международных) наблюдателей в отношении проводимых в России выборов.

¹⁴³ Краснов К.В. Субъекты избирательного процесса в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2000, с. 54.

138

От этих их действий зависит формирование органов публичной власти России с результатами, не вызывающими недоверия. И с этой точки зрения, делает вывод К.В. Краснов, иностранные организации и частные лица следует рассматривать в качестве субъектов избирательного процесса. Позиция автора нам представляется справедливой, в связи с чем считаем возможным согласиться с изложенными выводами.

8. Участник производства по делу об административном правонарушении, посягающем на чьи-либо политические права. Потерпевщий как участник производства по делу об административном правонарущении является одновременно и субъектом административно-правовой охраны политических прав граждан России, поскольку в связи с нарушением его права возникло соответствующее правоотнощение. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, также является субъектом административно-правовой охраны политических прав, поскольку обладает правом обжаловать действия и рещения должностных лиц, а результатом рассмотрения такой жалобы может быть изменение законодательства.

II. По видам политических прав граждан выделено пять групп субъектов их охраны:

1) Субъекты, обеспечивающие участие граждан в управлении делами государства (право избирать; право быть избранным; право избирателя отозвать избранное лицо, не оправдавшее доверия; право участвовать в референдуме; право на равный доступ к государственной службе):

- система избирательных комиссий, комиссий референдума
Российской Федерации;

- долж1юстные лица органов исполнительной власти,
обеспечивающие право на равный доступ к государственной службе;

- органы внутренних дел;

- Прокуратура Российской Федерации;

- Счетная палата Российской Федерации;

139

- органы местного самоуправления Российской Федерации;

- система судов Российской Федерации (мировые судьи, судьи
районных судов);

- объединения граждан Российской Федерации (политические партии,
избирательные объединения, избирательные блоки и др.);

- гражданин Российской Федерации (как участник избирательного
процесса; как субъект права на равный доступ к государственной службе и в
др. случаях).

2) Субъекты, обеспечивающие право граждан участвовать в публичных
мероприятиях:

- органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
получающие уведомление о проведении публичного мероприятия;

- органы внутренних дел, обеспечивающие общественный порядок и
безопасность участников публичного мероприятия;

- органы местного самоуправления (орган, получающий уведомление о
проведении публичного мероприятия);

- система судов Российской Федерации (мировые судьи, судьи
районных судов);

- объединения граждан Российской Федерации (политические партии

ДР-);

- гражданин Российской Федерации.

3) Субъекты, обеспечивающие право граждан на обращение в органы
государственной власти и в органы местного самоуправления, включающее
право обжаловать неправомерные действия (бездействия), решения
должностных лиц вышеуказанных органов, нарушающие их законные права
в административном порядке:

- должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные
рассматривать обращения граждан;

должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные рассматривать обращения граждан;

140

судьи как субъекты, уполномоченные рассматривать обращения граждан;

- объединения граждан, обращающиеся в орган государственной
власти либо орган местного самоуправления с целью защиты своих прав;

• - гражданин, обращающийся в орган государственной власти либо
орган местного самоуправления с целью защиты своих прав.

4) Субъекты административно-правовой охраны информационных прав
граждан (свобода слова; право на информацию; свобода массовой
информации):

- органы, уполномоченные в области печати и средств массовой

информации;

- органы внутренних дел;

- система судов Российской Федерации (мировые судьи, судьи

# районных судов);

- гражданин Российской Федерации.

5) Субъекты, обеспечивающие право граждан на объединение, свободу
деятельности общественных объединений:

- органы исполнительной власти, их должностные лица, в полномочия
которых входит регистрация общественного объединения;

_ - объединения граждан Российской Федерации (политические партии,

избирательные объединения, избирательные блоки и др.);

- гражданин Российской Федерации.

III. По способу административно-правовой охраны прав рассматриваемой группы субъекты делятся на две большие группы:

- субъекты, рассматривающие дела о нарушении политических прав
граждан в судебном порядке;

- субъекты, рассматривающие дела о нарушении политических прав
^ граждан во внесудебном порядке.

141

Субъектами первой группы данной классификации является система судебных органов, а также судьи, непосредственно рассматривающие соответствующие дела. Как справедливо отмечает Б.Н, Топорнин, главное назначение суда - охранять права и свободы человека. Такая функция в условиях нормально функционирующего общества будет доминировать во всей деятельности суда. Разрешая споры, суд поддерживает и укрепляет режим законности, сдерживает и ограничивает органы власти и управления в пределах их компетенции, установленной законом¹⁴⁴.

М.С. Матейкович определяет судебную защиту прав и свобод человека и гражданина как гарантированный каждому индивиду конституционный механизм охраны его прав и свобод, который выражается в деятельности органов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий для их реализации либо восстановлению нарушенного права посредством установленных законом форм

145

судопроизводства .

Согласно КоАП РФ дела о нарушении политических прав граждан рассматривают мировые судьи, однако в том случае, если по данному делу проводилось административное расследование в соответствии со ст. 28.7 Кодекса, такие дела рассматриваются судьями районных судов. В случае если к административной ответственности привлекаются военнослужащие, такие дела рассматриваются судьями гарнизонных военных судов (п. 1, п. 3 ст. 23.1).

Говоря о судебных органах как субъектах административно-правовой охраны политических прав граждан России, нельзя не затронуть вопрос о спорах по поводу необходимости создания в Российской Федерации системы административных судов.

По общему правилу, административная юстиция определяется как

¹⁴⁴ Топорнин Б.Н. Права человека и разделение властей // Сборник «Права человека: время трудных решений». Институт государства и права, М., 1991, с. 42-43. ¹ ⁵ Матейкович М.С. Защита избирательных нрав граждан в Российской Федерации. Монография. - М., 2003, с. 209.

142

институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина'"^*^. Иначе говоря, данная юстиция связана с рассмотрением спора об административном праве, вследствие чего обязательным его участником выступает орган исполнительной власти; она нацелена прежде всего на защиту прав и свобод граждан''^{^}''.

Еще А,И. Елистратов в 1916 году отмечал, что административная иерархия все более утрачивает свое значение по мере того, как в основу деятельности должностных лиц кладется закон, а способом охранения законности в управлении делается административная юстиция''^*^.

По мнению Ю.В. Надольской, предложившей собственное определение института административных судов и их будущего места в судебной системе Российской Федерации, административные суды - это судебные органы административного контроля, которые самостоятельно и независимо осуществляют судебную власть посредством административно судопроизводства и входят в судебную систему Российской Фeдepaции''^*^,

Нам представляется, что приведенное определение достаточно точно определяет сущность данного института. В будущем система таких судов в Российской Федерации будет способствовать более эффективному, грамотному рассмотрению административных дел в связи с тем, что все административные споры будут сосредоточены в одном месте и рассматривать их будет именно тот судья, который специализируется на

¹⁴⁶ См.: Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного
права: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1999.; Кучерена А. Г. Административная
юстиция в механизме защиты нрав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998.

¹⁴⁷ Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская
юстиция, 2001, № 1,с. 18.

¹⁴⁸ Елистратов, А. И. Должностное лицо и гражданин. // Правоведение. -1994. - № 4. -
с. 84-90.

¹⁴⁹ Надольская Ю.В. Некоторые аспекты становления и развития института
административного судопроизводства: Материалы Международной НПК «Актуальные
проблемы административного и административно-нроцессуального права». М., 2003,
с. 169.

143

данной категории дел. По мнению Б.В. Российского, специализация административных судов должна быть направлена не только на разрешение на профессиональном уровне публично-правовых споров между органами государственной власти, споров, связанных с оспариванием правовых актов органов государственной власти (или органов местного самоуправления), но и на качественное, объективное рассмотрение правонарушений в сфере административно-правовых отношений¹⁵⁰.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления¹⁵¹.

Однако в настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит необходимых правовых основ, необходимых для создания и деятельности административных судов. Как справедливо отмечает В.Н. Бутылин, создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публично-правового характера, в том числе споры, вытекающие из

" 152

административно-правовых отношении .

Субъектами, рассматривающими дела о нарушении политических прав граждан во внесудебном порядке, согласно ст. 33 Конституции РФ, являются

¹⁵⁰ Российский Б.в. Административные суды и ироизводство по делам об
административных правонарушениях: Материалы Международной НПК «Актуальные
нроблемы административного и административно-нроцессуального права». М., 2003,
с. 151.

¹⁵¹ Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001, с.
171-172.

¹⁵² Бутылин В.Н. Государство и гражданин: проблемы реализации конституционных
принципов взаимоотношений: Материалы межвузовской НПК «10 лет Конституции
Российской Федерации». М., 2004, с. 56.

144

органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должностные лица этих органов, разрешающие жалобы, поступающие от граждан и их объединений по поводу нарущения их законных прав, в том числе и политических правомочий.

Говоря о субъектах производства по обжалованию незаконных действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке, представляется возможным предложить следующую их классификацию:

1) по форме деятельности субъекты делятся на две большие группы: субъекты, подающие жалобы, и субъекты, рассматривающие жалобы.

К субъектам, подающим жалобы, относятся граждане Российской Федерации.

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан. В связи с тем, что, как уже отмечалось выще, жалобы граждан представляют собой одну из разновидностей обращений фаждан, считаем, что вышеназванные органы возможно отнести к субъектам, рассматривающим жалобы. Органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица, получивщие жалобу, к ведению которых не относится решение содержащихся в ней вопросов, направляют данную жалобу по подведомственности, информируя при этом граждан, ее подавших. Следует также отметить, что жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган государственной власти, предприятие, учреждение, организация либо должностное лицо, действие которого обжалуется. Кроме того, не разрешена передача жалобы для рассмотрения тому органу или тому должностному лицу, действия которого обжалуются.

Важным субъектом, обеспечивающим рассмотрение жалоб граждан, является руководитель органа государственной власти. Основная его задача

145

- ЭТО создание всех необходимых условий для быстрого и беспрепятственного рассмотрения жалобы, а также обеспечение личного приема граждан соответствующими должностными лицами, обладающими полномочиями принимать решения от имени данных органов либо организаций. Во многих случаях личный прием граждан осуществляется через приемные - специально организуемые подразделения органов государственной власти, В Министерстве внутренних дел Российской Федерации данные функции выполняет Приемная МВД России, осуществляющая прием граждан и рассмотрение их обращений в установленном законом порядке.

2) Рассматриваемые субъекты классифицируются на индивидуальные и коллективные субъекты производства по жалобам. Так, индивидуальным субъектом, подающим жалобу, являются гражданин Российской Федерации, чьи нрава нарушены неправомерными действиями (бездействием), актами, решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, а также других граждан Российской Федерации. Коллективными субъектами обжалования незаконных действий являются любые объединения граждан, созданные и действуюшие в установленном законом порядке, целью обращения которых является восстановление нарушенных прав индивидов либо группы лиц.

Индивидуальным субъектом рассмотрения жалобы выступает, как правило, должностное лицо, уполномоченное законом разрешать данную конкретную жалобу. Коллективным субъектом рассмотрения жалобы, по нашему мнению, следует признать орган государственной власти как совокупность должностных лиц, ответственных за соблюдение установленного порядка и сроков разрешения обращений граждан.

Рассмотрев понятие и основные характеристики субъектов административных правоотношений, возникающих по поводу административно-правовой охраны политических прав граждан России, считаем необходимым перейти к рассмотрению объектов правоотношений.

146

возникающих в рассматриваемой сфере. Как уже отмечалось ранее, объектами правоотнощений рассматриваемой группы является поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях по поводу реализации и охраны политических прав граждан России.

Содержание рассматриваемых административных правоотношений включает в себя права и обязанности сторон, то есть компетенцию и обязанности субъектов охраны политических прав граждан России, а также права и обязанности граждан и их объединений, либо по поводу реализации своего политического права, либо по поводу восстановления своего нарушенного политического права.

Содержание административных правоотношений, возникающих в
позитивно-правовой сфере, то есть правоотношений по поводу реализации
гражданами своих политических прав определяется компетенцией и
обязанностями органов государственной власти, поскольку, как уже было
рассмотрено ранее, механизм реализации любого политического права
предусматривает обращение в государственные органы, например, для
совершения процедуры регистрации. Права и обязанности граждан и их
объединений, связанные с реализацией своих политических прав, также
составляют содержание рассматриваемых административных

правоотношений.

Содержание административных правоотношений, связанных с нарушением политических прав граждан, также включает в себя права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц данных органов по поводу привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности за посягательства на политические права граждан России, и права и обязанности физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Говоря о второй группе субъектов, следует отметить, что одним из основных их правомочий является обжалование незаконных действий (бездействия) и решений, нарушающих их права, и осуществление этого права также предполагает либо обращение в

147

соответствующий орган государственной власти, либо в суд. В связи с тем, что орган государственной власти выступает обязательным участником правоотношений как в позитивно-правовой сфере, так и в правоотношениях, возникающих по поводу привлечения лиц к административной ответственности за нарушения политических прав граждан, можно констатировать наличие монополии государства в вопросах охраны и защиты прав граждан. Как справедливо отмечает И.Ш. Килясханов, для преодоления пассивного статуса гражданина и превращения его в институт защиты прав граждан должны быть включены нормы, предоставляющие гражданам право предпринимать установленные законом шаги для отстаивания принадлежащих им прав и свобод. Далее, автор ставит вопрос о необходимости создания института самозащиты от неправомерных действий государства в лице его органов, а также лиц, занимающих в этих органах соответствующие должности'^{^^}.

Третьим элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России являются акты применения норм административного права.

Как уже отмечалось ранее, акты применения норм административного права в рассматриваемой области делятся на две группы: акты применения норм права в позитивно-правовой сфере и акты применения норм права, связанные с нарушением политического правомочия гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения.

Считаем необходимым рассматривать акты применения норм административного права в позитивно-правовой сфере, применительно к рассматриваемым политическим правомочиям граждан.

¹⁵³ Килясханов И. Ш. Концептуальные основы ностроения института защиты прав и свобод граждан в административном праве: В сборнике «Актуальные проблемы административного права России». Омск, 1999, стр. 32.

148

Актами применения норм административного права, обеспечивающими право граждан участвовать в управлении делами государства, могут являться следующие акты:

регистрационное свидетельство, выдаваемое Центральной избирательной комиссией Российской Федерации инициативной группе по проведению референдума;

- рещение Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации о регистрации федерального списка кандидатов для участия в
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации;

- приказ о назначении гражданина на должность государственной
гражданской службы и другие документы, связанные с прохождением
гражданином государственной гражданской службы.

Актом применения норм административного права, обеспечивающим право граждан участвовать в публичных мероприятиях может являться, например, распоряжение органа местного самоуправления о назначении своего уполномоченного представителя для оказания содействия при проведении публичного мероприятия.

Актом применения норм административного права, обеспечивающим право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, может являться официальный ответ соответствующего органа на обращение, адресованный конкретному гражданину.

Актом применения норм административного права, обеспечивающим свободу массовой информации, может являться свидетельство о регистрации средства массовой информации.

Актом применения норм административного права, обеспечивающим право граждан на объединение, может являться свидетельство о государственной регистрации общественного объединения.

149

Как уже отмечалось ранее, вторая группа актов применения норм административного права связана с негативными событиями, и включает в себя две большие подгруппы актов. К ним относятся акты по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России и акты, связанные с наложением административных наказаний.

К первой группе относятся следующие акты применения норм административного права:

протокол о доставлении; протокол об административном задержании; протокол о личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице;

протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;

протокол о досмотре транспортного средства; протокол об изъятии вещей и документов;

протокол об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей; определение судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, о приводе физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также свидетеля. Все вышеперечисленные акты применяются в качестве мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России.

Вторая подгруппа включает в себя акты, связанные с наложением административных наказаний. К ним относятся:

протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении;

150

протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении;

постановление о назначении административного наказания;

постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Подводя итог данной части исследования, считаем необходимым сделать следующие выводы:

1) На основе рассмотрения видов субъектов правоотношений,
возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических
прав, была предложена классификация субъектов охраны политических прав
граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов;
по видам политических прав граждан; по способу охраны прав граждан.

2) В результате рассмотрения объектов правоотнощений, возникающих
по поводу осуществления гражданами своих политических прав, было
отмечено, что объектами таких правоотношений является поведение,
волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях, возникающих по
поводу осуществления гражданами своих политических прав.

3) В результате анализа содержания административных
правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих
политических прав, было отмечено, что государство, в лице его органов и
должностных лиц выступает обязательным участником таких
правоотношений, даже в тех случаях, когда правоотношения возникают с
целью восстановления нарушенного политического права гражданина. Был
сделан вывод о монополии государства в вопросах охраны прав и свобод
граждан в Российской Федерации.

4) Были систематизированы акты применения норм административного
права, обеспечивающие политические права граждан России. Было отмечено,
что названные акты делятся на две группы: акты применения норм права в
позитивно-правовой сфере, обеспечивающие политические права граждан
России и акты применения норм права, связанные с нарущением

152

Заключение

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1) Было предложено определение политических прав гражданина,
имеющее важное значение для исследования избранной темы.

2)   Была дана   характеристика   для   каждого   политического   права
гражданина.   Было отмечено,   что сущность этой   группы   прав   граждан
определяется     следующими     обстоятельствами:     во-первых,     отдельные
политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации;
во-вторых, политические права осуществляются в полном объеме только по
достижении гражданином возраста 18 лет; в-третьих, каждый гражданин
имеет право участвовать в управлении делами государства, то есть оказывать
влияние на политическую деятельность, формирование органов государства
и     принятие     каких-либо     решений;     в-четвертых,     государство,     его
уполномоченные органы обязаны обеспечить каждому гражданину свободу
действовать, осуществлять свои права по своему собственному усмотрению.

3) На основе рассмотрения характеристик политических прав граждан,
была   предложена   классификация   данной   группы   прав   по   следующим
критериям:   по   возможности   реализации;   по   виду органов   государства,
обеспечивающих   реализацию   гражданами    их   политических   прав;    по
способам административно-правовой охраны; по времени реализации; по
адресатам; по форме реализации.

4) Были выделены гарантии политических прав граждан в сфере
исполнительной власти. К ним относятся: экономические, политические,
социальные, идеологические, организационные и юридические гарантии.

5) На основе рассмотрения общетеоретических позиций относительно
определения механизма правового регулирования, механизма реализации
прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», было предложено

153

определение механизма административно-правовой охраны прав граждан России.

6) Было определено ключевое понятие для данного исследования,
которым является «административно-правовая охрана политических прав
граждан России».

7)       Была предложена модель механизма административно-правовой
охраны   политических прав   граждан   России,   состоящая   из   следующих
элементов:   норм   административного   права,   гарантирующих   гражданам
осуществление     их     политических     прав;     административно-правовых
отношений, складывающихся по поводу осуществления   гражданами   их
политических   прав;   актов   применения   норм   административного   права,
принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта
охраны - политических прав граждан России,

8) Было предложено определение источников административного
права, регулирующих охрану политических прав граждан России.

9) Было отмечено, что административно-правовой порядок
осуществления гражданами их политических прав определяется позитивно-
правовыми нормами, содержащимися в источниках административного права
различной юридической силы.

10) Анализ административно-правового порядка осуществления
гражданами права на участие в референдуме позволил сделать вывод о
возможном изменении порядка реализации данного правомочия на этапе
образования участниками референдума инициативной группы по
проведению референдума посредством упрощения процедуры регистрации
инициативной группы по проведению референдума.

11)                На основе рассмотрения положений Федерального закона «О
государственной гражданской службе   Российской Федерации» от 27 июля
2004    г.    №    79-ФЗ,    было    отмечено    большое    количество        новелл,
способствующих    более    эффективному    решению    поставленных    перед

154

государственными гражданскими служащими задач, а также повышению социального статуса государственных гражданских служащих.

12)              Был   отмечен   эффективный   снособ   административно-правовой
охраны     права     граждан     участвовать     в     публичных     мероприятиях,
предусмотренный    законодателем,    заключающийся    в    следующем:    до
принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ действовал
порядок, согласно которому, орган исполнительной власти мог не принять
уведомление о проведении массовой акции   к рассмотрению в случае его
несоответствия требованиям, содержащимся    во Временном положении о
порядке   уведомления   органов   исполнительной   власти   г.    Москвы    о
проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на
улицах,   площадях   и   в   иных   открытых   общественных   местах   города,
утвержденном Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765. В настоящее
время   орган   исполнительной   власти   субъекта РФ   или   орган   местного
самоуправления обязан принять уведомление о проведении публичного
мероприятия к рассмотрению. Кроме того, данный орган не может принять
решение по уведомлению об отказе в проведении публичного мероприятия.
Он   обязан   довести   до   сведения   организатора   в   установленные   сроки
обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения
публичного     мероприятия,     а     также     предложения     об     устранении
несоответствия целей, форм или иных условий проведения публичного
мероприятия положениям рассматриваемого федерального закона.

13)              Анализ   позитивно-правовых   норм,   гарантирующих   гражданам
реализацию права на обращение в органы государственной власти и в органы
местного   самоуправления,   позволил   сделать   вывод   о   необходимости
регулирования   вопросов   рассмотрения   обращений   граждан   на   уровне
федерального законодательства.

14) Анализ статистических данных Министерства внутренних дел
Российской Федерации, отражающих сведения о количестве, характере и

155

результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году, позволил высказать предложение о необходимости установления в законодательном порядке на федеральном уровне единого порядка работы с письмами и другими видами обрашений граждан для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации,

15) На основе рассмотрения порядка производства по обжалованию
действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов
местного     самоуправления,     должностных     лиц     данных     органов     в
административном    порядке,    было    отмечено,    что    Кодекс    РФ    об
административных правонарушениях не содержит норм об ответственности
вышеуказанных органов и должностных лиц за нарушение порядка и сроков
рассмотрения   жалоб   граждан   на   действия   (бездействие)   и   решения,
нарушающие их законные права. Было    предложено дополнить главу 19
КоАП   РФ   статьей,   предусматривающей   ответственность   за   нарушение
порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения,
нарушающие права граждан.

16) Были проанализированы составы административных
правонарушений, посягающих на политические права граждан России, и
выделены особенности, характерные для данного вида правонарушений.

Так, объектами административных правонарушений, посягающих на рассматриваемую группу прав граждан, являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации гражданами названных прав.

С объективной стороны данные правонарушения характеризуются как противоправные деяния, нарушающие нормы законодательства, гарантирующие гражданам беспрепятственную реализацию их политических прав. Составы административных правонарушений рассматриваемой фуппы могут совершаться либо в форме активных действий, либо в одном составе деяние может совершаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Для большинства составов характерен бланкетный способ изложения

156

элементов правовой нормы, что предполагает обращение правоприменителя к другому нормативно-правовому акту. Кроме того, состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2, является материальным и для привлечения виновных лиц к ответственности по данному составу необходимо установить причинную связь между действиями участников публичных мероприятий и указанными в данной статье Кодекса последствиями.

Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, могут быть любые вменяемые граждане, достигшие 16-летнего возраста (если они являются организаторами или участниками митингов и собраний) либо 18-летнего возраста (если они являются организаторами демонстраций, шествий и пикетирований). По остальным составам, субъектами правонарушений, как правило, являются физические лица (в том числе должностные) и юридические лица.

С субъективной стороны составы правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, характеризуются виной в форме умысла или неосторожности, в то время как составы правонарушений, посягающих на информационные права граждан и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, характеризуются умышленной формой вины.

17) Было предложено внести изменения в КоАП РФ, и сформулирована
новая редакция статьи 5.46 Кодекса.

18) Основываясь на статистических данных ЦИК РФ о количестве
составленных протоколов об административных правонарушениях,
посягающих на избирательные права граждан, право граждан на участие в
референдуме в 2002-2004 годах, был сделан вывод о том, что наиболее
распространенными являются нарушения правил предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума, а также правил поступления и
расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов,
референдума.

157

19) Был рассмотрен порядок производства по делам об
административных правонарушениях и выявлены особенности, характерные
для производства по делам об административных правонарушениях,
посягающих на политические права граждан России.

20) На основе рассмотрения субъектов правоотношений, возникающих
по поводу осуществления гражданами своих политических прав, была
предложена классификация субъектов охраны политических прав граждан
по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам
политических прав граждан; по способу охраны прав граждан,

21)              В     результате     рассмотрения     объектов     правоотношений,
возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических
прав,   было   отмечено,   что   объектами   таких   правоотношений   является
поведение,   волеизъявление   сторон,   участвующих   в   правоотношениях,
возникающих по поводу реализации гражданами их политических прав.

22) Анализ содержания административных правоотношений,
возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических
прав, позволил сделать вывод о том, что государство, в лице его органов и
должностных лиц выступает обязательным участником таких
правоотношений, даже в тех случаях, когда правоотношения возникают с
целью восстановления нарушенного политического права гражданина, что
говорит о монополии государства в вопросах охраны прав и свобод граждан
в Российской Федерации.

23) Были систематизированы акты применения норм
административного права, обеспечивающие политические права граждан
России. Было отмечено, что названные акты делятся на две группы: акты
применения норм административного права в позитивно-правовой сфере,
обеспечивающие политические права граждан России и акты применения
норм административного права, связанные с нарушением политического
правомочия гражданина, определяющие вид и меру административной
ответственности за совершение такого правонарушения.

158

Список литературы 1. Официальные документы и материалы

1. Всеобщая Декларация прав человека // Международное нубличное право:
Сб. документов. М., 1996, Т. 1, с. 460-464.

2. Конституция Российской Федерации. - М., 2004. - 32 с.

3. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской
Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 05 июля 2004 г. № 27, ст. 2718.

4. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской
Федерации» от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 16 октября 1995 г. № 42, ст. 3921.

5. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая
2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 03
июня 2002 г. № 22, ст. 2031.

6. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите
информации» от 20 февраля 1995 г, № 24-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 8, ст. 609.

7. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 2 декабря 1996 г. № 49, ст. 5497.

8. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.
№ 82-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 мая
1995 г. №21, ст. 1930.

9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г.
№ 67-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня
2002 г. №24, ст. 2253.

159

10. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные
акты Российской Федерации» от 21.07,2005 г. № 93-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. № 30 (ч. 1),
ст. 3104.

11. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28
марта 1998 г. № 53-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации
от 30 марта 1998 г. № 13, ст. 1475.

12. Федеральный закон «О выборах денутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. J
175-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 декабря
2002 г. №51, ст. 4982.

13. Федеральный закон «О выборах денутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-
ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 мая 2005 г.
№21, ст. 1919.

14. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от
10 января 2003 г. № 19-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации от 13 января 2003 г. № 2, ст. 171.

15. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 02 августа 2004 г. № 31, ст. 3215.

16. Федеральный закон «О нолитических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-
ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г.
№ 29, ст. 2950.

17. Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 02 июня 2003 г. № 22, ст. 2063.

160

18. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях,
пикетированиях» от 19 июня 2004 г, № 54-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 21 июня 2004 г. № 25, ст. 2485.

19. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях //
Собрание Законодательства Российской Федерации, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

20. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня
1984 г. // ВВС РСФСР, 1984, .№ 27, ст. 909.

21 .Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. № 7, ст. 300.

22. Закон г. Москвы «Об информационных ресурсах и информатизации
города Москвы» от 24 октября 2001 г. № 52 // «Ведомости Московской
Городской Думы», 2002, № 1.

23. Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. № 25 //
«Тверская-13», 1997, №31.

24. Закон Московской области «О выборах депутатов представительных
органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц
местного самоуправления в Московской области» от 7 марта 2003 г. №
24/2003-03, принят решением Московской областной Думы от 26 февраля
2003 г. № 11/48 // «Вестник Московской областной Думы», май 2003 г, № 5.

25.            Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Временного
положения   о   порядке   уведомления   органов   исполнительной   власти   г.
Москвы   о   проведении   митингов,   уличных   шествий,   демонстраций   и
пикетирования на улицах, плош,адях и в иных открытых общественных
местах города» от 24 мая 1993 г. № 765 // Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации от 31 мая 1993 г. № 22, ст. 2023.

26. Указ Президента Российской Федерации «О внесении изменения и
дополнений во Временное положение о порядке уведомления органов
исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий.

161

демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г. № 765» от 20 октября 1998 г. № 1272 // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 октября 1998 г. №43, ст. 5335.

27. Указ Президента Российской Федерации «О порядке организации и
проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от
25 мая 1992 г. № 524 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. № 22, ст. 1216.

28. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти» № 649 от 20.05.2004 г. //
Собрание законодательства Российской Федерации от 24 мая 2004 г. № 21,
ст. 2023.

29. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. //
Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. № 11,
ст. 945.

30. Положение о порядке предоставления политического убежища в
Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля
1997 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля
1997 г. №30, ст. 3601.

31. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской
Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 10
ноября 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 18
ноября 2002 г. № 46, ст. 4571.

32. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 года № 2534-
VII // Вестник Верховного Совета СССР, 1980, № 11, ст. 192.

33. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по
содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и

162

проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» от 5 сентября 2003 г. № 555 // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. № 37, ст. 3596,

34. Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением
законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного
наследия, утвержденное Постановлением Правительства Российской
Федерации от 17 июня 2004 года № 301 // Собрание законодательства
Российской Федерации от 28 июня 2004 г. № 26, ст. 2671.

35. Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к
различным степеням секретности, утвержденные Постановлением
Правительства Российской Федерации от 04 сентября 1995 года // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1995, № 37, ст. 3619.

36.        Постановление   Центральной   избирательной   комиссии   Российской
Федерации    «О    Разъяснениях    некоторых    вопросов    информационного
обеспечения   выборов   депутатов   Государственной   Думы   Федерального
Собрания Российской Федерации четвертого созыва и иных выборов в
Российской Федерации» от 10 октября 2003 года № 38/354-4 // «Российская
газета». - 2003. - 15 октября. - с. 11.

37. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «О
полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению
протоколов по делам об административных правонарушениях и
административному задержанию» от 02 июня 2005 г. № 444 // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 01
августа 2005 г., JSfe31.

38. Приложение к приказу МВД России от 07 апреля 2003 года № 231 «Об
объявлении решения коллегии Министерства внутренних дел Российской
Федерации от 24 декабря 2002 года № 5 км/1», с. 1.

39. Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о
проверке конституционности отдельных положений Федерального закона

163

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 октября 2003 года № 15-П // «Российская газета». - 2003. - 31 октября. - с. 9-10.

40. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля
2005 г. // «Российская газета». - 2005. - 26 апреля.

41. Сборник МВД России. Сведения за январь-декабрь 2004 года о
количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан,
поступивших в Министерство внутренних дел Российской Федерации: ГИЦ
МВД России. М., 2005.

42.    Отчет   Управления   финансового   контроля   Аппарата   Центральной
избирательной     комиссии     Российской     Федерации     «О    деятельности
контрольно-ревизионных служб при   избирательных комиссиях в период
подготовки   и   проведения   федеральных   выборов   2003-2004   годов».   -
Официальный   сайт Центральной   избирательной   комиссии     Российской
Федерации. - www.cikrf.ru/ 8/2004 12 174/123.htm   (\6 сентября 2004 г.)

43.   Сводная таблица итогов голосования по Сибирскому федеральному
округу    Российской    Федерации    за   2002    год.   -   Официальный    сайт
Центральной     избирательной     комиссии     Российской     Федерации.
http://vvwvv.izbirkom.ru/index/2002/Zp051079.htm (17 декабря 2002 г.)

44. Сводный отчет о деятельности территориальных избирательных
комиссий в период подготовки и проведения федеральных выборов 2003 -
2004 годов. — Официальный сайт Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации. - www.cikrf.ru/ 8/2004 1 192/301_•192.06.htrn _(20
декабря 2004 г.)

45. Тематика обращений граждан, поступивших в Аппарат Правительства
Российской Федерации в 2005 году. - Официальный сайт Правительства
Российской Федерации

http://vvw\v.government.gov.ru/data/article text.html?he_id=1040&article id=197 Зъ (05 декабря 2005 г.)

164

2. Книги

46. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. - М., 2000,
251с.

47. Агапов А.Б. Учебник административного права. - М., 1999, 558 с.

48. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть
особенная. Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН А.П.
Коренева. - М., 2003, 150 с.

49. Административная юрисдикция: учебное пособие / Под ред. Н.Е.
Бунякина. Тамбов, 2004, 57 с.

50. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л.
Попова. -М., 2002, 728 с.

51. Административное право: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.Я.
Кикотя.-М., 2003, 5б7 с.

52. Административное право и административная деятельность органов
внутренних дел. Под ред. Л.Л. Попова. - М., 1990, 223 с.

53. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф.
И.Ш. Килясханова. - М., 2004, 400 с.

54. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982, 360 с.

55. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. - М., 1966, 187 с.

56. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного
права. Учебник. - М., 1994, 280 с.

57. Алиев А.А. Конституционное право на объединение в системе прав и
свобод человека и гражданина. Учеб. пособие для вузов. - М., 2000, 206 с.

58. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.,
2002, 623 с.

59. Бахрах Д.Н., Ренов Э.П. Административная ответственность по
российскому законодательству: Краткий учебный курс. - М., 2004, 303 с.

165

60. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в
сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981,
180 с.

61. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. Монография. М., 1985,
175 с.

62. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.,
1959,535 с.

63. Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан.
Монофафия. М., 1972, 300 с,

64. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие.
-М., 1997,304 с.

65. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г, Административное право: Учебник. -
М., 2002, 477 с.

66. Иванова Л.И. Административное правонарушение: понятие и состав:
Лекция. - Домодедово, 2000, 27 с.

67. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации.
Учебник для вузов. Отв. редактор - докт. юрид. наук А.В. Иванченко. - М.,
1999,841 с.

68. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. Курс
лекций. М., 1999,460 с.

69. Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод
граждан по зарубежному и российскому законодательству: Монография. -
М., 2003,300 с.

70. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2003, 318 с.

71. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.,
2001,520 с.

72. Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. М.,
1985, 165 с.

73. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской
Федерации. Монография. - М., 2003, 304 с.

166

74. Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Монография. Саратов,
1966, 190 с.

75. Научно-практический комментарий к Конституции Российской
Федерации. Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002, 670 с.

76. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском
государственном управлении. Саратов, 1976, 216 с.

77. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е,
перераб. и доп. М., 2002, 304 с.

78. Ожегов СИ. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю.
Шведовой. М., 1990, 797 с.

79. Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и
обязанности: Лекции. Львов, 1965, 320 с.

80. Попова Н.Ф. Права человека. Учебно-методический комплекс. М., МГУС,
2002.

81. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации 0.0. Миронова. 1998 - 2003 / Сост. А.Г.
Майоров. - М., 2003, 778 с.

82. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А.
Лукашева. - М., 2003, 560 с.

83. Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации:
Сборник документов / Авторы- составители В.А. Карташкин, B.C.
Коробейников. -М., 2000, 160 с.

84. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч.: Ч. 2. Книга первая.
Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001,
392 с.

85. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история,
перспективы. М., 2001, 304 с.

86. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. - Тюмень, 1994,
381 с.

167

87. Тихомиров Ю.А. Курс административного нрава и процесса. М., 1998,
798 с.

88. Труфанов М.Е. Теоретические вонросы применения норм
административного нрава. -Монография. М., 2005, 168 с.

89. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для
высших учебных заведений /Под ред. профессора В.Г. Стрекозова. - М.,
2000, 377 с.

90. Четвериков B.C. Административное право: Учебное пособие. М., 1998,
263 с.

91. Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях. - М., 2002, 624 с.

92. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984, 1200 с.

93. Якуба О.А. Административная ответственность. Монография. М., 1972,
123 с.

3. Статьи

94. Бежанов В.О. Административно-правовые гарантии прав и свобод
человека и гражданина: Доклады и сообщения IV Международной НГЖ
«Гарантии прав физических и юридических лиц в Российской Федерации: К
10-летию Конституции Российской Федерации». М., 2004, с. 360-365.

95. Бишманов К.М., Кегембаева Ж.А. Особенности административной
ответственности должностных лиц в сфере государственного управления:
Сборник тезисов статей «Актуальные нроблемы административного и
административно-процессуального права». М., 2003, с. 209-212.

96. Бутылин В.Н. Государство и гражданин: проблемы реализации
конституционных принципов взаимоотношений: Материалы межвузовской
НИК «10 лет Конституции Российской Федерации». М., 2004, с. 56-59.

97. Дорогин В.Г. Значение КоАП РФ и проблемы его реализации органами
внутренних дел: Материалы Международной НИК «Актуальные проблемы

168

административного и административно-процессуального права». М,, 2003, с. 435-444.

98. Елистратов, А. И. Должностное лицо и гражданин. // Правоведение. -
1994.-.№ 4.- с. 84-90.

99. Засов К.Л. К вопросу о понятии должностного лица в системе
государственной службы: Материалы Международной НПК «Актуальные
проблемы административного и административно-процессуального права».
М., 2003, с. 293-302.

100. Килясханов И. Ш. Концептуальные основы построения института
защиты прав и свобод граждан в административном праве: В сборнике
«Актуальные проблемы административного права России». Омск, 1999, стр.
30-32

101. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? //
Российская юстиция, 2001, № 1, с. 16-20.

102. Кузьмин В. Что одному русскому хорошо, другому - смерть. //
«Российская газета». - 2003. - 31 декабря. - с. 3

103.               Мышляев Н.П. Становление науки административной деликтологии:
Материалы        Международной        научно-практической        конференции,
посвященной    70-летию    Заслуженного    деятеля    науки    РФ,    доктора
юридических   наук,   профессора   А.П.   Шергина   «Актуальные   вопросы
административно-деликтного права». - М., 2005, с. 70-16.

104.          Надольская Ю.В. Некоторые аспекты становления и развития института
административного   судопроизводства:   Материалы   Международной   НПК
«Актуальные      проблемы      административного      и      административно-
процессуального права». М., 2003, с. 165-171.

105. Попова Н.Ф. К вопросу о защите прав человека // Юриспруденция, 2003,
№ 3. М., РГГУ.

106. Попова Н.Ф. Проблемы и особенности правового регулирования в
области обороны: В сборнике «Административное и административно-
процессуальное право. Актуальные проблемы». -М., 2004, с. 143-158.

169

107. Попугаев Ю.И. Сущность механизма правового регулирования в
информационной сфере: В сборнике «Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы». — М., 2004,
с. 193-198.

108.          Российский Б.В. Административные суды и производство по делам об
административных   правонарушениях:   Материалы   Международной   НПК
«Актуальные      проблемы      административного      и      административно-
процессуального права». М., 2003, с. 146-152.

109. Русинов В. И. Право граждан России на проведение собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирования // Университетское управление:
практика и анализ. - 1998. -№ 3(6), с. 19-23.

110.          Рябов Н.Т. Обеспечение избирательных прав граждан - основная задача
федерального избирательного законодательства:    Вступительная статья. //
Комментарий     к     Федеральному     закону     «Об     основных     гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации». Под ред. Васильева
В.И., Иванченко А.В., Постникова А.Е.-М., 1995, с. 11-16.

111. Топорнин Б.Н. Права человека и разделение властей // Сборник «Права
человека: время трудных решений». Институт государства и права, М., 1991,
с. 4-49.

112. Шергин А.П. О концепции механизма административно-правового
регулирования: В сборнике «Административное и административно-
процессуальное право. Актуальные проблемы». - М., 2004, с. 102-123.

4. Диссертации и авторефераты

ИЗ. Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2000, 189 с.

114. Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002, 24 с.

170

115. Вагизов Р,Г. Внутригосударственный механизм осуществления
международных стандартов и норм в сфере гражданских и политических
прав человека (Российская Федерация и Республика Татарстан). Дисс. ...
канд. юрид. наук. - Казань, 1998, 227 с.

116. Гайфуллин А.В. Механизм защиты политических прав и свобод
личности. Дисс. ... канд. полит, наук. - Казань, 1995, 198 с.

117.         Журавлева И.А. Проблемы правового регулирования выборов депутатов
в   представительные   (законодательные)   органы   государственной   власти
субъектов Российской Федерации.   Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1999,
203 с.

118. Златопольский А.А. Политические права и свободы граждан и механизм
их реализации в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М.,
1993,231 с.

119. Зубрицкий В.И. Правовая культура и ее роль в реализации политических
прав и свобод граждан. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1998, 23 с.

120. Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере
административной деятельности милиции. Автореф. дисс. ... д-ра юрид.
наук. М., 1997,41 с.

121. Кичалюк Д.П. Акты Президента Российской Федерации.
Конституционно-правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. — Саратов,
1999,223 с.

122. Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и
свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству
(сравнительно-правовой анализ). Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2001, 193 с.

123. Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и
проблемы его кодификации. Дисс. ... д-ра юрид. наук. -М., 2001, 385 с.

124. Краснов К.В. Субъекты избирательного процесса в Российской
Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2000, 278 с.

171

125. Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и
свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. М., 1998, 23 с.

126. Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан Российской
Федерации. Конституционно-правовое исследование. Дисс. ... канд. юрид.
наук. - Челябинск, 2003, 210 с.

127. Максимов И.В. Административный штраф. Дисс. ... канд. юрид. наук. -
Саратов, 1995, 197 с.

128. Маркина Э.В. Экологические права граждан в условиях современной
России и механизм их реализации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002,
209 с.

129. Минашкин А.В. Административно-процессуальное законодательство
Российской Федерации: понятие, источники, система. Дисс. ... канд. юрид.
наук. -М., 2003,214 с.

130. Плешкова О.А. Конституционно-правовые основы обеспечения
избирательных прав граждан в Российской Федерации. Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. - М., 2002, 23 с.

131. Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного
законодательства. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2001, 176 с.

132. Сергейчук В.Б. Гарантии свободы выборов депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. СПб., 1996,25 с.

133. Сойников С.А. Административно-правовая охрана порядка изготовления
и распространения продукции средств массовой информации. Дисс. ... канд.
юрид. наук. - М., 2000, 193 с.

134. Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации
личных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Автореф.
дисс. ...д-ра юрид. наук. - С.-П., 1998, 49 с.

135. Третьяков P.В. Административная ответственность за нарушение
законодательства о выборах и референдумах. Дисс. ... канд. юрид. наук. -
Хабаровск, 2001, 225 с,

136. Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе
административного нрава: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1999,
22 с.

137. Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав, свобод и
обязанностей человека и гражданина в России. Дисс. ... канд. юрид. наук. -
С.-П., 1997, 199 с.

138. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Дисс.
... д-ра юрид. наук. — М., 1957, Т. 2., 497 с.